The UK Way

What a recent decision of the UK Supreme Court can teach us about courts, legislatures, and rights

A recent decision of the UK Supreme Court, R (SC) v Secretary of State for Work and Pensions, [2021] UKSC 26, might be of interest for Canadian readers. Lord Reed’s judgment for the Court addresses issues that are relevant to current Canadian debates about the relationship between courts, legislatures, and rights, equality rights in particular. To be sure, the UK context is not the same as Canada’s. Still there are lessons to be learned there.

In a nutshell, at issue in SC was a statutory rule providing that one particular tax credit available to low-income families would only be payable in respect of a first and second child, but not for any subsequent children in a family. (Other benefits remained unaffected.) This was alleged to constitute discrimination, on a number of different grounds, in the protection of a right to family life, which is guaranteed by the European Convention on Human Rights, and thus by the Human Rights Act 1998. The Supreme Court found that there was indeed prima facie discrimination against women (who were more likely to be caring for multiple children) and children living in families with three or more children, as opposed to those living in smaller ones. But the rule was still justified as a reasonable means of ensuring the fiscal sustainability of the credit programme.

One could make many interesting observations about this. Canadian readers might want to consider the different approach to equality rights under the Convention and under s 15 of the Canadian Charter of Rights and Freedoms ―no abstruse inquiries into human dignity, histories of stereotyping, and so on, and a ready recognition of what we’d term “analogous grounds”, but also a greater willingness to defer to Parliamentary judgment, except where some particularly invidious forms of discrimination are concerned. But in this post I focus on a different issue: namely, Lord Reed’s comments on the nature and scope of Parliament’s engagement with rights, and the courts’ consideration of this engagement in assessing the compatibility of resulting legislation with the Convention.

These comments are part of Lord Reed’s discussion of “the use which can be made of Parliamentary debates and other Parliamentary material when considering whether … legislation is compatible with Convention rights”. [163] This was necessary because the parties argued about whether or not Parliament gave sufficient consideration to “matters which were argued to be relevant to the proportionality of the legislation, such as its impact upon the interests of the children affected”. [163] Lord Reed, however, cautions about this kind of argument, both out of respect for Parliament’s privileges and, no less importantly, in light of Parliament’s distinct constitutional role.

Parliamentary privilege, as part of the separation of powers, means relevantly “that it is no part of the function of the courts … to exercise a supervisory jurisdiction over the internal procedures of Parliament”. [165] In particular, courts should not expect and must not demand “transparent and rational
analysis” of rights claims by Parliament, because this “would be liable to make the process of resolving political differences through negotiation, compromise and the exercise of democratic power more difficult and less likely to succeed”. [171] The quality of the reasons given by individual Members of Parliament, or even by Ministers, is not what is at issue when courts assess the effect of statutory provisions on rights or their justification and proportionality in a democratic society.

Another aspect of the separation of powers, Lord Reed points out, is the distinction between Parliament and government. Among other things, this means that “[a]s a matter of daily reality, ministers and party whips
have to negotiate and compromise in order to secure the passage of the legislation which the Government has promoted, often in an amended form.” [166] And it follows from this that “[t]he reasons which the Government gives for promoting legislation cannot therefore be treated as necessarily explaining why Parliament chose to enact it”. [166] Neither the government nor individual members can be taken to be speaking for Parliament. Its “will … finds expression solely in the legislation which it enacts”, [167] and its “intention … or (otherwise put) the object or aim of legislation, is an essentially legal construct, rather than something which can be discovered by an empirical investigation”. [172]

At most, Lord Reed says, courts inquire into “whether matters relevant to compatibility” between an impugned statute and Convention rights “were raised during the legislative process”, while “avoid[ing] assessing the adequacy or cogency of Parliament’s consideration of them”. [182] If they were, then ― regardless of the quality of these debates ― Parliament’s enactment may be entitled to an additional measure of deference. The converse, however, is not true: lack of Parliamentary consideration of the issues does not count against the statute.

Canadian courts need to take heed. The most egregious example of their failure to attend to the principles Lord Reed expounds is surely the one Maxime St-Hilaire and I have written about here: the first instance judgment in the Québec mosque shooter’s case, R c Bissonnette, 2019 QCCS 354 (since reversed in part by the Court of Appeal, and now under appeal at the Supreme Court). There, Professor St-Hilaire and I noted, the judge engaged in

play-by-play commentary on Parliamentary debate, praise for “[o]pposition members [who] did their job”, [1146] denigration of a government member’s answer as being of “dubious intelligibility” [1137] and of the Parliamentary majority as a whole for its “wilful blindness” [1146] in the face of opposition warnings.

Another recent example is provided by Justice Zinn’s comments in Smith v. Canada (Attorney General), 2020 FC 629 to the effect that “[a] statement made by the Prime Minister at the time as to the intent of Parliament and its members ought to be accorded significant weight, if not considered conclusive on the issue of Parliamentary intent”. [85]

But even the Supreme Court has sometimes succumbed to such misguided reasoning, if in less extreme forms. Thus in R v Safarzadeh‑Markhali, 2016 SCC 14, [2016] 1 SCR 180, Chief Justice McLachlin, writing for a unanimous court, picked and chose among various purposes offered by the Minister who had promoted the legislation at issue, declaring one to be the real purpose of the statute and the others “peripheral”. This arguably crosses the line into “impeaching” Parliamentary statements, and certainly wrongly attributes a Minister’s supposed purpose to Parliament, to the detriment of the separation of powers and to the advantage of the executive over the legislature.

That said, two caveats are in oder. First, Lord Reed’s emphasis on the separation of the executive and the legislature may not always be appropriate in the Canadian context, at least outside of minority government situations. When one considers the law-making practices of some governments and legislatures ― notably, ubiquitous abusive omnibus legislation, or laws interfering with constitutional rights passed in a matter of days, it is difficult to maintain that the legislatures involved are anything other than inanimate rubber-stamps, quite devoid of any “will of their own”. More generally, Canadian legislatures lack certain features and institutions that serve to maintain the Westminster Parliament’s partial independence from the executive. But that doesn’t change the principle that courts should not attribute the executive’s purposes to the legislature. Partly, this is to avoid rewarding the executive for overwhelming the legislature; partly because, as Lord Reed says, it is not the courts’ place to assess the quality of legislative deliberation, and that includes the degree of its independence from the executive.

Second, Lord Reed’s discussion of deference ― both the narrow point described above, to the effect that Parliament’s consideration of an issue should reinforce curial deference to its choices, and what he says elsewhere in the judgment ― is also to be treated with the greatest caution in Canada. Lord Reed is judging in a constitutional system where Parliamentary sovereignty rather than constitutional supremacy is the ultimate principle. But, moreover, section 1 of the Canadian Charter requires any limitations on the rights it protects to be “demonstrably justified” (emphasis mine). The wording of the European Convention is a bit different ― it speaks (for example in article 8, which was at issue in SC) of limits “necessary in a democratic society”. Those readers ― and judges ― who, like me, attach importance to the words of constitutional texts may well think that the Charter‘s emphasis on demonstrable justifications calls into question the appropriateness of judicial deference to legislative choices, and especially of deference on no stronger a basis than the fact that the legislature turned its mind to an issue.

But judges are not the only Canadians who should take note of Lord Reed’s explanations. The proponents of the use of the Charter‘s “notwithstanding clause”, which allows legislatures to maintain in operation laws that are contrary to the Charter‘s guarantees, ought also to consider what Lord Reed says about the difference between courts and legislatures. Their argument is premised, in part, on the claim ― often asserted though seldom supported ― that legislatures will serve “as a forum where rights are debated, articulated and enacted” with “the thoughtful participation of the people themselves”, in the words of Joanna Baron and Geoffrey Sigalet in a post over at Policy Options. Lord Reed’s explanations show why this claim is unlikely to be true, or at least nearly as true as its proponents make it out to be.

Lord Reed points out that the way in which Parliament does its business does not require debate and articulation of rights, or any particular degree of thoughtfulness on the part of the people’s representatives, let alone the people themselves. He writes:

First … Parliament does not give reasons for enacting legislation: it simply votes on a motion to approve a proposed legislative text. There is no corporate statement of reasons, and the individual members of Parliament do not give their reasons for voting in a particular way. …

Secondly, the decisions which Parliament takes are not necessarily capable
of being rationalised in any event. In the first place, Parliament does not operate only, or even primarily, as a debating chamber. It is also a forum for gathering evidence, and for extra-cameral discussion, negotiation and compromise. Furthermore, the way in which members of Parliament vote will usually, but by no means always, reflect party policy, and may be influenced by the discipline imposed by the party whips. [167]-[168]

Lord Reed further explains that while the courts’ task is “the production of decisions arrived at by an independent and transparent process of reasoning”, Parliament’s is

the management of political disagreements … so as to arrive, through negotiation and compromise, and the use of the party political power obtained at democratic elections, at decisions whose legitimacy is accepted not because of the quality or transparency of the reasoning involved, but because of the democratic credentials of those by whom the decisions are taken. [169]

In other words, when Parliament makes a decision, including a decision that impacts or even directly concerns the rights of citizens, it need not act on the basis of reasoned deliberation. It is just as likely to be giving effect to the results of horse-trading or to the political tactics of the majority, its ministry, and its whips. Rights, or any other considerations, need not be articulated in any sort of intelligent fashion in this process. To be sure, sometimes they will be ― but this is no more than a happy accident. It cannot be the foundation of a constitutional theory, let alone the basis on which anyone should accept that their rights can be suspended by a political faction that holds them in contempt.

For all that Canadians like to think of themselves as open to learning from the constitutional law of other countries ― and despite some reservations I have on this score! ― I think that we do not do it nearly enough. There is indeed a great deal to learn out there, and not least from the courts that, to some, might seem passé ― those of the United States and the United Kingdom. SC is a good reminder of that.

Stupid but Constitutional

More on why I think legislation forcing floor-crossing legislators to run in by-elections is not unconstitutional

In my last post, I asked whether there is a right to rat—whether member of Canadian legislatures have a right under the Canadian Charter of Rights and Freedoms to cross the floor and join the caucus of a party different from the one for which they were elected, without going through a by-election first. I argued that there is no such right, although the bans on floor-crossing, such as the one that exists, and is now being challenged before the courts, in Manitoba are a bad idea. Somewhat to my surprise, that post provoked a good deal of discussion on Twitter (relative to my other posts, anyway, which to be fair is a pretty low standard). Because of the time difference, the fun mostly happened while I was asleep, and I missed out, so I want to follow up here.

One question that was raised, by Emmett Macfarlane, is whether I sufficiently addressed the floor-crossers’ “freedom”, under section 2(d) of the Charter, to associate with the caucus of their choice (and indeed a party caucus a right to associate with them)”. I’m not sure how much more I can say on this point; there seems to be a fundamental disagreement between prof. Macfarlane and me here. As I see it, no one is prevented from associating with a caucus, nor is a caucus prevented from associating with anyone. Only a preliminary condition is imposed: that before undertaking a (formal) association, the floor-crosser be elected under that caucus’s party label. The floor-crosser is put in the same position as any other citizen—one cannot become a member of a caucus, even if both sides are agreed, unless one first gets elected. (Consider the case of an unsuccessful candidate: he or she would very much like to be part of the caucus, and the caucus would love to have him or her, but those dastardly voters get in the way. ) Similarly, even if engaging in collective bargaining is a constitutional right, as the Supreme Court now claims it is, I don’t think that even the Supreme Court would say that the requirement that the union have the support of a majority of workers before it is able to impose itself on their employer is a violation of the freedom of association, although it is doubtless a pre-condition that gets int the way of people engaging in associational activities.

Second, prof. Macfarlane remains of the view that the floor-crossers’ constituents rights to effective representation under that courts have read into section 3 of the Charter are infringed when their representatives are “restricted from representing [them] by responding to political circumstances that leads them to believe joining another caucus is the best way to do that”. I do not think that the right to effective representation has ever been taken to go nearly as far as prof. Macfarlane wants to take it here. In a passage from Haig v. Canada, [1993] 2 SCR 995 later endorsed by the majority in Figueroa v. Canada (Attorney General), 2003 SCC 37, [2003] 1 SCR 912, Justice L’Heureux-Dubé spoke of a

right to play a meaningful role in the selection of elected representatives who, in turn, will be responsible for making decisions embodied in legislation for which they will be accountable to their electorate. (1031; underlining in Figueroa at [25])

In other words, the right protected by section 3, both as a matter of constitutional text and even in the Supreme Court’s cases that have arguably expanded it to some extent, concerns the process of elections. As the majority put in Figueroa, it is “the right of each citizen to a certain level of participation in the electoral process”. [26] Section 3 does not deal with what happens within the legislature once the elections have taken place.

If the courts were to expand the scope of section 3 in this way, they would become entangled in all manner of questions that have always been thought of as a matter of politics—for example, whether the whip or a party line gets in the way of “effective representation”. (And I don’t think that parliamentary privilege, of which more shortly, will save them. Privilege attaches to the functioning of legislative bodies, not political parties or even caucuses.) Jan Jakob Bornheim pointed out to me that that’s precisely what happens in Germany, where the Basic Law‘s provision making members of the Bundestag “responsible only to their conscience” (article 38) has been interpreted to prohibit the imposition of party lines. For my part, I don’t think it’s a good idea to involve the courts in these issues, and I doubt that Canadian courts are all that keen to take on this responsibility, in the absence of a reasonably clear textual requirement that they do so.

In addition to all of that, I think that we should take seriously the role that party affiliation plays in people’s voting behaviour, and acknowledge that many, and probably most, voters will feel that their representation is undermined, not enhanced, by the ability of a representative whom they chose (in large part, if not exclusively) because he or she was the candidate of one party to switch, mid-term, to a different party. Prof. Macfarlane suggests that this amounts to “using a reality of voting behaviour to transform the core purpose and function of” a legislator “which isn’t to represent a particularly party to but to represent a constituency”. For my part, I wouldn’t want a constitutional doctrine that is oblivious to “realities of voting behaviour” in the name of some high-minded pursuit of politics as it ought to be rather than as it is. In any case, I don’t think the distinction between the roles of representative of a party and representative of a constituency are as sharply distinct as prof. Macfarlane suggests. A legislator elected under a partisan banner can, and indeed is expected to, represent a constituency as a partisan (not in every way, of course, but in much of what he or she does), and really don’t see how the Charter gets in the way of that, or why it should.

The final question I will address here is whether any of this matters, or whether the whole thing is a matter Parliamentary privilege anyway, and the courts will not interfere with the way in which privilege is exercised. On this point, I think there is some confusion going on. The internal functioning of legislative bodies is a matter of privilege, as are the rules they make, internally and for themselves, such as their standing orders. That, as Benjamin Oliphant noted, the standing orders of Canadian legislatures deny independent members some important rights that they grant to those belonging to political parties (and thus arguably undermine their constituents’ right to effective representation) is a matter of privilege and not subject to Charter review. But the issue we are concerned with does not arise out of standing orders or an exercise by the Speaker of the Legislative Assembly of that body’s self-governing powers. It concerns the constitutionality of a statute enacted pursuant to one of the province’s legislative powers (namely that in section 45 of the Constitution Act, 1982, to legislate in relation to the constitution of the province), to be part of the law of the land, and not merely the law and custom of Parliament. The exercise of this legislative power is obviously subject to the Charter; as section 52(1) of the Constitution Act, 1982 provides, “any law that is inconsistent with the provisions of the Constitution is, to the extent of the inconsistency, of no force or effect”.

Now, as the Court of Appeal for Ontario explained in Ontario (Speaker of the Legislative Assembly) v Ontario (Human Rights Commission), (2001) 54 OR (3d) 595 at [35], although the constitutionality of legislation in relation to the functioning of a legislature or one of its components is subject to the Charter, to the extent that this legislation calls for self-application by the legislature or its Speaker, the courts will not interfere with decisions made pursuant to that legislation. (This principle, known as the right of “exclusive cognizance”, is an aspect of privilege.) So, for instance, in the case of Manitoba’s ban on floor-crossing, it will be for the Speaker (I assume) to enforce the rule that “a member who … [has] cease[d] to belong to the caucus of that party during the term for which he or she was elected … must sit … as an independent and is to be treated as such”, and the courts will not call into question the Speaker’s decisions about what that entails. But the question of the constitutionality of that provision is a prior and separate one, and the right of exclusive cognizance does not apply to that question.

In short, although they are not immune from constitutional scrutiny because of Parliamentary privilege, bans on floor-crossing are not unconstitutional. They infringe neither the freedom of association nor the right to vote (or to effective representation) protected by the Charter. Once more, to say that such bans are constitutional is not to say that these bans are a good policy. I think they are ineffective (because they cannot prevent a would-be floor-crosser from voting with his new friends), and useless, because voters can always get rid of a representative they don’t like at the next election. One might even say that these bans are stupid—stupid but constitutional, as the late Justice Scalia used to say.

Privilège parlementaire: une jurisprudence à récrire

Note. Le présent billet a d’abord paru sur À qui de droit, le blogue de la Faculté de droit de l’Université de Sherbrooke, le 19 novembre dernier. Je remercie Léonid Sirota de contribuer à sa plus grande diffusion en m’autorisant à le republier sur son excellent blogue. Je dévoile aussi le fait que j’agis, en tant que spécialiste allégué du droit constitutionnel comparé et des standards mondiaux du droit constitutionnel (matière dont il n’est question que dans la dernière section de ce billet), comme expert dans l’affaire Boulerice et al. v Attorney General of Canada, Board of Internal Economy, and the Hounourable Andrew Sheer, Speaker of the House of Commons, et ce, pour le compte des requérants, à l’appui de leur contestation d’une requête en radiation. La question de la recevabilité de mon affidavit est actuellement pendante devant la Cour d’appel fédérale.

Dans l’excellent article qu’il faisait paraître en 2014, Marc-André Roy s’inquiétait des « lacunes dans la définition et la compréhension du privilège parlementaire au Canada [, qui] peuvent se révéler problématiques et même dangereuses pour le maintien de la primauté du droit, surtout lorsque ce type de privilège entre en conflit avec les droits et libertés garantis par la Charte » (p. 493). Au terme de son étude, il en venait à la conclusion que « [l]’évolution du privilège parlementaire au Canada ne pourra[it] se faire de manière cohérente sans que les tribunaux s’efforcent de mieux saisir cette notion […] et son importance pour le parlementarisme […] » (p. 528).

Je partage généralement cette double critique (internaliste) d’incohérence et (externaliste) de mécompréhension des enjeux, à laquelle je veux ici ajouter. Au vu de l’impératif plus formel de cohérence, certaines ambiguïtés de la jurisprudence de la Cour suprême du Canada relative au privilège parlementaire semblent avoir échappé à la critique doctrinale. Concernant l’exigence plus matérielle d’adéquation de l’interprétation de l’institution du privilège parlementaire avec sa fonction et son contexte actuel d’application et de reconstruction équilibrée et non contre-intuivement injuste de l’ensemble de notre droit constitutionnel, s’il est vrai qu’au Canada la critique du privilège parlementaire tend à se résumer à la sauvegarde des droits et libertés et la mobilisation d’une idée générale de l’État de droit, en revanche le constitutionnalisme global se veut aussi sensible aux menaces que pose une conception du privilège parlementaire inadaptée aux nombreuses transformations qu’ont connues l’État de droit moderne et le parlementarisme depuis l’époque où se jouaient des scènes telles que celle qui est représentée dans le célèbre tableau de John Singleton Copley. L’une de ces menaces est le détournement du privilège parlementaire par la majorité parlementaire afin d’opprimer la minorité.

Origines métropolitaines

Dans la tradition de droit public dont le Canada a hérité, le privilège parlementaire est cet ensemble d’immunités – limitées à l’exercice des fonctions parlementaires – et de pouvoirs – dont ceux d’assurer l’ordre des débats et la discipline parlementaire, de prévoir le décorum, de punir pour outrage et de convoquer des témoins – qu’ensemble la common law et la loi anglaise – dont le Bill of Rights de 1689, les modifications de celui-ci et son interprétation ainsi que les lois relatives au parlement – ont progressivement reconnu aux parlementaires à titre individuel ou réunis en chambre. Son exercice se traduit notamment par l’adoption d’un règlement par la chambre parlementaire dont son président est chargé de l’application.

Alors que l’idée eut dû s’imposer en vertu de celle de primauté du droit, il a fallu attendre Gilbert Campion, sous les soins duquel fut publiée en 1946 la 14eédition du célèbre traité d’Erskine May sur le droit parlementaire, pour que soit bien compris le fait que le privilège parlementaire n’existe pas en dehors du droit mais au sein et en vertu de celui-ci, sous la forme d’un ensemble de pouvoirs, immunités et inviolabilités dérogatoires au droit commun, mais dont l’exercice allégué est évidemment susceptible de contrôle judiciaire (p. 170-175 de la 14e éd.). Que les chambres parlementaires puissent abuser de leur privilège était pourtant connu au moins depuis l’affaire Stockdale v. Hansard de 1839 (112 E.R. 1112), où le Queen’s Bench anglais en avait retracé l’histoire d’un siècle. La jurisprudence canadienne reconnaît aussi que le « privilège parlementaire ne crée pas un hiatus dans le droit public général du Canada; il en est plutôt une composante importante » (arrêt Vaid de 2005, par. 29).

L’institution du privilège parlementaire que le droit canadien a hérité du Royaume-Uni s’est donc d’abord développée, dans la métropole, dans un cadre étranger à la notion de loi suprême et de droit supralégislatif. Elle a historiquement servi à protéger les parlementaires du monarque à une époque antérieure à la convention du gouvernement responsable – qui ne s’est nouée pour établir le régime parlementaire que peu après 1832 (WS Holdsworth, “The Conventions of the Eighteenth Century Constitution” (1932). 17:2 Iowa L Rev 161) – et où les tribunaux n’étaient pas aussi indépendants de l’exécutif qu’ils ne le sont aujourd’hui. Le privilège parlementaire a donc été historiquement subordonné à la loi, qui pouvait le modifier et en déterminer l’étendue, et la question que son exercice puisse se dérober au contrôle de la loi suprême ne pouvait pas se poser. Dans de nombreux pays d’ailleurs, la cour constitutionnelle contrôle la loi organique et le règlement intérieur des assemblées parlementaires. Le privilège parlementaire y est donc assujetti, non seulement à la loi ordinaire, mais à la loi suprême.

Transplantation coloniale par le législateur impérial

Il n’est donc pas surprenant que, pour le Canada, l’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, une loi constitutionnelle d’origine impériale, attribue au Parlement fédéral la compétence de définir les « privilèges, immunités et pouvoirs que posséderont et exerceront le Sénat et la Chambre des Communes et les membres de ces corps respectifs », sous réserve de ce « qu’aucune loi du Parlement du Canada définissant tels privilèges, immunités et pouvoirs ne donnera aucuns privilèges, immunités ou pouvoirs excédant ceux qui, lors de la passation [d’une telle loi], sont possédés et exercés par la Chambre des Communes du Parlement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande et par les membres de cette Chambre ». J’ai dû en corriger ici le libellé, car une erreur s’est manifestement glissée dans la version (non officielle) française, qui se lit plutôt « de la présente loi ». En effet, c’était l’objet même de la modification, en 1875 par loi impériale, la Loi de 1875 sur le Parlement du Canada (38-39 Victoria, ch. 38), référencée (no 7) à l’annexe de la Loi constitutionnelle de 1982 d’ailleurs, que de déplacer le point de comparaison-plafond depuis la date d’adoption de la Loi constitutionnelle de 1867 vers celle de la loi fédérale relative au privilège des chambres du parlement central. C’est cette modification qui a permis au législateur fédéral canadien d’attribuer aux chambres parlementaires fédérales le pouvoir de recevoir des déclarations assermentées, ce qui en même temps rendait possible la sanction judiciaire du parjure, qui échappe à l’immunité parlementaire prévue au « privilège ». Cette disposition de la loi impériale est mise en œuvre par l’article 4 de la Loi sur le Parlement du Canada, qui dispose que les « privilèges, immunités et pouvoirs du Sénat et de la Chambre des communes, ainsi que de leurs membres, sont […] a) d’une part, ceux que possédaient, à l’adoption de la Loi constitutionnelle de 1867, la Chambre des communes du Parlement du Royaume-Uni ainsi que ses membres, dans la mesure de leur compatibilité avec cette loi; b) d’autre part, ceux que définissent les lois du Parlement du Canada, sous réserve qu’ils n’excèdent pas ceux que possédaient, à l’adoption de ces lois, la Chambre des communes du Parlement du Royaume-Uni et ses membres ».

On ne trouve pas de dispositions équivalentes relativement aux chambres des législatures provinciales. Or ces législatures étaient, dès 1867 – à la différence du législateur fédéral qui n’en a obtenu un quasi équivalent qu’en 1949 (British North America (No. 2) Act, 1949, 13 Geo. VI, c. 81 (R.-U.); voir Renvoi : Compétence du Parlement relativement à la Chambre haute de 1980) –, titulaires d’une compétence générale de modifier « la constitution de la province », si bien qu’en 1896, dans l’affaire Fielding v. Thomas ([1896] AC 600 (P.C.)), le Conseil privé britannique leur reconnut celle d’accorder à leurs chambres respectives un privilège parlementaire équivalent à celui prévu par le droit britannique, et ajouta que cette compétence provinciale était l’héritière de la compétence constitutionnelle des législatures coloniales prévue à l’article 5 du Colonial Laws Validity Act de 1865, selon lequel toute législature coloniale était réputée avoir toujours été compétente pour « modifier sa constitution ».

Il ressort de ce qui précède que, en vertu de la loi suprême et de la jurisprudence du Conseil privé, en droit canadien le privilège parlementaire devait être prévu dans, et assujetti à, la loi (fédérale ou provinciale, suivant les cas), jusqu’à concurrence de ce que prévoit le droit britannique. La Cour suprême, dans une jurisprudence alambiquée, en décidera autrement.

Relevons que ni la loi ni la jurisprudence ne reconnaissent de privilège du genre à d’autres assemblées, dont les conseils de ville ou municipaux (Prud’homme c. Prud’homme; Mouvement laïque québécois c. Saguenay (Ville), par. 142).

Incohérences de la jurisprudence de la Cour suprême du Canada

L’arrêt New Brunswick Broadcasting de 1993, où était invoqué le privilège parlementaire de l’Assemblée législative de la Nouvelle-Écosse, a vu la Cour suprême hisser le privilège parlementaire, non pas prévu dans la loi, mais « inhérent » aux, ou « nécessaire au bon fonctionnement » des, chambres parlementaires provinciales, au rang de principe non écrit de notre droit constitutionnel rigide, c’est-à-dire de niveau supralégislatif, de manière à ce que son exercice ne puisse, notamment, faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés, étant admis dans notre droit que, à l’exception de la procédure de modification constitutionnelle, une partie de la constitution juridique formelle, rigide ou supralégislative ne peut en invalider une autre.

Dans l’affaire Harvey c. Nouveau-Brunswick de 1996, où il signait des motifs concordants, le juge en chef Lamer écrivait ce qui suit : « Dans l’arrêt New Brunswick Broadcasting, notre Cour à la majorité était d’avis que la Charte ne s’appliquait pas à l’exercice du privilège inhérent d’exclure des étrangers que possèdent les députés de l’Assemblée législative, du fait que ce privilège jouissait d’un statut constitutionnel en tant que partie intégrante de la Constitution du Canada. J’ai souscrit au résultat, mais pour une raison très différente (par. 2, j. en chef Lamer, motifs concordants). » Dans le renvoi de 1997 sur la rémunération des juges, où cette fois il rédigeait des motifs majoritaires, ce même juge en chef se disait, en obiter dictum, « continue[r] de douter que les privilèges des assemblées provinciales fassent partie de la Constitution » (par. 92). Il est assez exceptionnel de voir un juge de la Cour suprême ainsi manifester son désaccord avec l’opinion majoritaire de ses collègues au-delà du jugement dans lequel celle-ci s’est exprimée, surtout si l’opinion en question participait de la ratio decidendi. Il faut dire cependant que, outre ceux du juge en chef Lamer, les motifs minoritaires, sur cette question, de l’arrêt New Brunswick Broadcasting continuent de convaincre nombre de juristes. Je pense ici à l’extrait suivant des motifs du juge Sopinka : « Le problème que suscite l’approche adoptée par ma collègue le juge McLachlin tient à ce que, pour soustraire certains privilèges à un examen fondé sur la Charte, elle conclut d’abord qu’ils font partie de la Constitution du Canada. La raison en est qu’ils sont visés par le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867. Je trouverais curieux que les rédacteurs de la Loi constitutionnelle de 1867 aient eu l’intention de consacrer certains privilèges au moyen d’une mention générale dans le préambule mais pas la constitution dans son ensemble qui est expressément maintenue en vigueur par l’art. 88 de cette loi constitutionnelle. En conséquence, contrairement à ce que dit l’arrêt Fielding c. Thomas, on pourrait soutenir que ces privilèges ne sont pas assujettis aux lois de la province et ne pourraient être modifiés que par modification de la Constitution du Canada en vertu de l’art. 43, ou encore de l’art. 38, de la Loi constitutionnelle de 1982. À part ces privilèges, l’ensemble de la constitution de la province demeurerait assujettie [sic] aux lois de la province. Il me semble que la perspective de la perte de tout contrôle législatif sur ses droits et privilèges serait un prix bien cher à payer par l’appelant pour les soustraire à l’application de la Charte. Pour produire un tel effet, on s’attendrait à plus que la simple mention générale, dans un préambule, d’une « constitution semblable dans [le] principe ». »

Dans l’affaire Vaid de 2005, où la question était de savoir si la gestion de son personnel par le parlement fédéral relevait du privilège parlementaire de manière à échapper à la loi, formellement ordinaire, fédérale sur les droits de la personne, en l’occurrence la Loi canadienne sur les droits de la personne, la Cour suprême a vu l’occasion de préciser les contours du privilège parlementaire en tant que principe sous-jacent à notre loi suprême plutôt que de se contenter d’examiner cette question à la lumière de ce que prévoyaient les dispositions législatives fédérales pertinentes, confirmant ainsi que le principe de l’arrêt New Brunswick Broadcasting s’appliquait, avec quelques adaptations, aux chambres parlementaires fédérales.

Contrairement à l’avis du Conseil privé de 1896 dans Fielding v Thomas (référencé plus haut) qui ne la limitait qu’à ce que prévoit le droit britannique au moment de son exercice, le juge Binnie, dans des motifs unanimes, sans distinguer entre l’immunité à l’égard de la loi suprême et l’immunité à l’égard de la loi ordinaire, assujettit en outre la compétence des législatures provinciales relative au privilège parlementaire au respect d’une exigence de nécessité (par. 37, in fine). Autrement dit, la loi provinciale peut reconnaître un privilège parlementaire si celui-ci est nécessaire en plus d’être reconnu par le droit britannique.

Concernant la compétence fédérale, prévue à l’article 18 de la Loi constitutionnelle de 1867, relative au privilège du parlement du Canada, le juge Binnie, sans davantage distinguer entre l’immunité relative à la loi ordinaire et celle relative à la loi suprême, plutôt que de la réduire, au contraire l’étend au-delà de la limite, pourtant bien indiquée, de ce que prévoit le droit britannique au moment où cette compétence est exercée (par. 38). En d’autres termes, la loi fédérale peut reconnaître un privilège, soit prévu par le droit britannique, soit nécessaire, l’alternative se substituant à l’exigence cumulative. En plus de pouvoir justifier que la loi fédérale accorde positivement un privilège plus grand que ne le prévoit le droit britannique, le critère de « nécessité » pourra aussi, à défaut pour la loi canadienne de prévoir spécialement un privilège et dans la mesure où l’alinéa 4a) de la Loi sur le Parlement du Canada renvoie au privilège qu’avaient la Chambre des communes britannique et ses membres en 1867, autoriser le juge à conclure à son existence même s’il n’est pas « péremptoirement établi » par la loi britannique, la jurisprudence britannique ou la jurisprudence canadienne (par. 39). Échappe sans doute au cadre d’analyse du juge Binnie l’éventualité où le droit britannique établirait « péremptoirement » que, au moment de l’adoption de la Loi sur le Parlement du Canada par exemple, voire de tout temps, un pouvoir ou une immunité allégués ne faisaient pas ou n’ont jamais fait partie du privilège parlementaire. La thèse de la « nécessité » d’un tel privilège serait alors des plus improbables, voire d’un dangereux provincialisme, volontairement aveugle à la raison juridique et au patrimoine constitutionnel mondiaux.

Outre qu’elle a réduit la compétence législative provinciale d’une part et élargi la compétence fédérale de l’autre, dans l’un et l’autre cas du privilège parlementaire provincial ou fédéral, on remarque que la Cour suprême a réussi à contourner, au moyen du critère de « nécessité », l’exigence de la loi suprême, qui était de prévoir le privilège parlementaire dans la loi ordinaire – même s’il est à se demander s’il n’a pas échappé au juge Binnie que, concernant le privilège des chambres fédérales, l’abrogation de l’alinéa 4a) de la Loi sur le Parlement du Canada priverait une partie de son approche « nécessitariste » de son assise. Qui plus est, en en faisant un principe constitutionnel non écrit de niveau supralégislatif, la Cour suprême paraît disposée à priver les législateurs fédéral et provinciaux de la compétence de réduire la portée du privilège en deçà de ce dont on l’aura convaincue de la nécessité, ce qui a de quoi inquiéter et qui va à contre-courant de la tendance mondiale, qui est à la réduction du privilège parlementaire, question sur laquelle nous reviendrons. En somme, le privilège d’une chambre parlementaire correspondra toujours à ce que la jurisprudence tiendra pour nécessaire, à l’exception du privilège prévu par la loi fédérale en faveur de la Chambre des communes ou du Sénat et qui, sans se révéler nécessaire, ne va pas au delà de ce que prévoyait le droit britannique en faveur de la Chambre des communes au moment où la loi fédérale a été adoptée.

Une menace imprécise pour les droits fondamentaux

Dans l’arrêt Vaid toujours, le juge Binnie définit ce qui satisfait au critère de nécessité comme « la sphère d’activité [… qui est] si étroitement et directement liée à l’exercice, par l’assemblée ou son membre, de leurs fonctions d’assemblée législative et délibérante, y compris leur tâche de demander des comptes au gouvernement, qu’une intervention externe saperait l’autonomie dont l’assemblée ou son membre ont besoin pour accomplir leur travail dignement et efficacement » (par. 46). Dans l’arrêt New Brunswick Broadcasting, le juge Cory, dissident, s’était inquiété de la menace suivante : « Par exemple, douterions‑nous de l’application de la Charte si, dans l’exercice de sa compétence en matière de punition d’un outrage commis par un de ses membres, l’assemblée législative devait condamner cette personne à l’emprisonnement à vie sans que celle‑ci soit admissible à une libération conditionnelle ? Il est certain qu’une telle mesure sortirait du champ d’application constitutionnel du privilège parlementaire et que les dispositions de l’art. 12 de la Charte s’appliquant aux peines cruelles et inusitées entreraient en jeu« . L’arrêt Vaid se veut donc rassurant, en indiquant que « [l]es tribunaux peuvent examiner de plus près les affaires dans lesquelles la revendication d’un privilège a des répercussions sur des personnes qui ne sont pas membres de l’assemblée législative en cause, que celles qui portent sur des questions purement internes« (par. 29.12). Au reste, certains experts sont d’avis que les organes parlementaires seront assujettis à la Charte dans l’exercice de leur compétence pénale (J.P.J. Maingot, Le privilège parlementaire au Canada, 2e éd., Montréal, Presses universitaires McGill‑Queen’s, 1997, p. 217 et 219). Cela dit, l’état du droit sur cette question est trop imprécis pour écarter la menace.

Une tendance mondiale fondée en raison dont il est urgent de tenir compte

Le bon usage d’une exigence de « nécessité » consiste à lui faire contribuer au rétrécissement, non pas à l’étendue, du privilège parlementaire considéré à l’échelle des standards mondiaux. Au-delà d’une diversité certaine mais plus superficielle d’un pays à l’autre, la tendance lourde, au sein du Commonwealth, est au rétrécissement du privilège parlementaire, et ce, par l’application d’un critère de « nécessité » devant permettre son adaptation à la situation actuelle des chambres parlementaires au sein des démocraties modernes fondées sur l’État de droit et les droit fondamentaux (Yvonne Tew, « No longer a privileged few: expense claims, prosecution and parliamentary privilege », (2011) 70(2) Cambridge Law Journal 282; Charles Robert et Dara Lithwick, « Renewal and Restoration: Contemporary trends in the Evolution of Parliamentary Privilege », The Table, 2014, p. 24-43, à la page 34).

La Commission de Venise, se fondant notamment sur les règles et pratiques du Parlement européen et de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, les travaux de l’Union interparlementaire (UIP), ceux de l’Association des secrétaires généraux des parlements (ASGP) et ceux de plusieurs parlements nationaux, a récemment entrepris de dégager certains standards relatifs à l’immunité parlementaire (Rapport sur l’étendue et la levée des immunités parlementaires).

Relevant qu’un « nombre croissant de travaux universitaires ont […] été consacrés ces dernières années à l’immunité parlementaire », la Commission de Venise précise que « [c]ertains défendent le principe de l’immunité, mais la plupart se montrent critiques, se faisant l’écho d’une tendance croissante à la remise en question de la nécessité de l’immunité parlementaire dans une démocratie moderne » (par. 50). Elle s’explique aisément une telle tendance, en somme, par le fait que:

[L]’immunité parlementaire issue de la tradition constitutionnelle européenne qui se dessine à la fin du XVIIIe siècle et au début du XIXe siècle s’est répandue presque partout dans le reste du monde, et domine toujours. Cependant, les règles de l’immunité ont été formulées dans un contexte historique et politique très différent du nôtre. Beaucoup de choses ont changé depuis sur le plan institutionnel et démocratique, surtout dans les systèmes parlementaires, et cette évolution n’a pas épargné les règles de l’immunité; il est important aujourd’hui d’en tenir compte dans l’évaluation de leur place et de leur fonction dans monde d’aujourd’hui. L’un de ces grands changements a été la modernisation de la démocratie, qui a pour effet que la menace de pressions indues de l’exécutif sur le parlement a pratiquement disparu dans bien des pays. La montée en influence des partis politiques a aussi, au moins dans les systèmes parlementaires, multiplié les liens entre le gouvernement et les parlementaires du parti au pouvoir. C’est alors l’opposition (le plus souvent minoritaire), plutôt que le parlement lui-même, que menacent les pressions indues de l’exécutif, et qui pourrait avoir besoin d’une protection spéciale. De nos jours, l’immunité parlementaire fournit donc surtout une garantie aux forces minoritaires (par. 23-24, la Commission renvoyant ici à son rapport de 2010 sur Le rôle de l’opposition au sein d’un parlement démocratique).

« Autre nouveauté notable », d’indiquer la Commission de Venise : « l’indépendance et l’autonomie de la justice, qui font que l’exécutif a bien moins qu’il y a deux siècles la possibilité d’abuser des tribunaux contre ses adversaires politiques au parlement dans la plupart des pays démocratiques d’aujourd’hui, ce qui diminue la nécessité d’un régime spécial d’immunité parlementaire« (par. 25). En effet, dans les systèmes parlementaires modernes où les partis politiques sont fortement disciplinés – avec une acuité particulière dans ceux où le système électoral favorise le bipartisme – et où l’indépendance de la magistrature est plus fortement protégée, la menace venant du gouvernement à l’encontre du parlement et de ses minorités tend à s’exercer non pas par le truchement des tribunaux autant que par une instrumentalisation du droit parlementaire.

Toujours dans son rapport de 2014, la Commission de Venise rappelle que, avec le privilège parlementaire, « [i]l ne s’agit pas de privilégier personnellement et individuellement les parlementaires, mais de garantir le fonctionnement démocratique d’une assemblée législative » (par. 22). Ce rappel s’impose par le « paradoxe de l’immunité parlementaire, qui peut servir à la consolider la démocratie comme à la saper » (par. 29). Car, comme elle l’affirmait plus tôt dans son rapport, la Commission de Venise est d’avis que l’immunité parlementaire doit permettre aux parlementaires de s’acquitter de leur charge « sans crainte de harcèlement ou d’accusations indues de l’exécutif, des tribunaux ou de leurs adversaires politiques » (par. 7).

Parmi les « principes juridiques et démocratiques fondamentaux », la Commission de Venise en mobilise notamment deux qui font également partie des « principes non écrits » du droit constitutionnel canadien et qui militent en faveur d’une interprétation restrictive du privilège parlementaire : le principe même de la démocratie représentative et celui de l’État de droit. Le premier doit offrir une protection « particulièrement utile à l’opposition parlementaire et aux minorités politiques » (par. 36).

En revanche, la Commission de Venise précise que « [l]es mesures disciplinaires internes sortent du cadre de la présente étude, qui ne les aborde pas, bien qu’il soit évidemment utile d’en tenir compte dans l’évaluation de la liberté d’expression des parlementaires dans la pratique » (par. 56). Elle ajoute que la « combinaison d’un large régime d’irresponsabilité et de règles intérieures strictes peut toutefois susciter des tensions, et donner une impression trompeuse du degré de liberté réelle dont jouissent les parlementaires » (note 19).

Il ressort de ce qui précède que, au-delà d’une tendance mondiale certaine au rétrécissement par actualisation du privilège parlementaire, il faille s’attendre à une évolution du travail standardisant vers la question de la démocratie interne des chambres parlementaires. Cela s’impose par la prise de conscience de la menace que représente l’abus du pouvoir qu’ont les chambres de discipliner leurs membres. À ma connaissance, aucun principe général du droit constitutionnel moderne n’est susceptible de fonder une objection à ce que le législateur, ordinaire ou constitutionnel, intervienne de manière à assurer un contrôle formel (c’est-à-dire procédural) de la démocratie interne des chambres parlementaires et que ce contrôle comprenne celui, tout aussi formel, de légalité ou constitutionnalité par les tribunaux judiciaires ou constitutionnels. À l’inverse, ces principes laissent présager que de telles interventions pourront représenter des standards.

Pour conclure, j’aimerais rappeler que, cette tendance actuelle et ses raisons d’être, il y a longtemps qu’un grand esprit les avait comprises et convoquées. Il s’agit de Hans Kelsen, et la preuve s’en trouve dans un livre qu’il a fait paraître en 1929.