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In Vino Veritas

Un article publié aujourd’hui sur le site de La Presse parle d’un recours collectif intenté contre la SAQ parce que, selon l’avocat du demandeur, « les marges bénéficiaires de la SAQ sont actuellement disproportionnées, déraisonnables et exorbitantes alors qu’elle se trouve en position de monopole ». Bien que la SAQ soit en mesure d’acheter son vin à des prix très avantageux, grâce à son pouvoir d’achat, elle le revend aux consommateurs québécois à des prix très élevés. Le demandeur prétend que “la marge bénéficiaire de la SAQ ne devrait pas dépasser 30 %, au lieu de 75 %, comme c’est le cas actuellement.” Selon ce que rapporte l’article, il s’appuie notamment sur l’article 8 de la Loi sur la protection du consommateur, L.R.Q. c. P-40.1, qui dispose que

[l]e consommateur peut demander la nullité du contrat ou la réduction des obligations qui en découlent lorsque la disproportion entre les prestations respectives des parties est tellement considérable qu’elle équivaut à de l’exploitation du consommateur, ou que l’obligation du consommateur est excessive, abusive ou exorbitante.

Je ne connais pas assez le droit de la consommation ou celui des contrats en général pour pouvoir juger des chances de succès de ce recours. Mais ce que je peux dire, c’est qu’il est une excellente illustration de deux thèmes que j’ai déjà abordés sur ce blogue―les limites de la compétence institutionnelle des tribunaux et les problèmes que cause la production de biens ou de services par le gouvernement.

Il me paraît plutôt évident que les tribunaux ne sont tout simplement pas en mesure de dicter les marges de profit des entreprises, qu’elles soient privées ou publiques. Malheureusement, La Presse n’a pas mis en ligne une copie de la demande (une bonne habitude de Radio-Canada que les autres médias devraient imiter!), alors nous ne savons pas comment le demandeur ou son avocat en sont arrivés au chiffre de 30%, qu’ils jugent acceptable. Mais de façon générale, je vois mal comment un tribunal s’y prendrait pour déterminer ce qui serait une marge de profits « appropriée ». La distribution de surplus entre producteurs et consommateurs, ou encore employeurs et travailleurs, fait partie de ces “problèmes polycentriques” qui, comme l’explique Lon Fuller dans son article magistral sur “The Forms and Limits of Adjudication,” (1978) 92 Harv. L. Rev. 353, résistent à la résolution par adjudication. Leur solution dépend de trop de facteurs, a des répercussions trop fluides et imprévisibles pour que le débat contradictoire entre deux justiciables puisse guider un tribunal chargé de la trouver.

Comme le note l’article de La Presse, il y a quelques années, la Cour supérieure a déjà rejeté une demande d’autorisation de recours collectif contre la SAQ. À l’époque, on reprochait à la SAQ de ne pas avoir fait profiter les consommateurs des économies qu’elle réalisait grâce aux taux de change avantageux. Dans Chifoi c. Société des alcools du Québec, 2008 QCCS 3871, la Cour a jugé que la demande n’identifiait aucune règle de conduite particulière s’imposant à la SAQ dont la violation aurait constitué une faute que la SAQ serait tenue de réparer.

Ce recours, fondé essentiellement sur l’article 1457 du Code civil, était différent de celui qu’on cherche maintenant à faire autoriser, tant par son fondement factuel que par la règle de droit invoquée, mais sa ratio devrait, je crois, servir de leçon au cas présent: dans le contexte commercial, il n’y a pas de règles que les tribunaux pourraient faire appliquer. Crier au scandale ou à l’injustice ne suffit tout simplement pas à orienter une décision judiciaire.

Ce qui ne veut pas dire qu’il n’y a pas d’injustice ou de matière à scandale. À titre purement anecdotique bien sûr, une même bouteille de vin coûte généralement 30, sinon 40% moins dans le magasin newyorkais où j’achète mon alcool qu’à la SAQ ― quand on peut trouver la bouteille en question à la SAQ, ce qui est très loin d’être toujours le cas. Seulement, ce n’est pas le genre de problème que les tribunaux peuvent régler.

Le problème, c’est bien sûr le fait que la SAQ est un organisme public et un monopole. L’absence de concurrence lui permet d’imposer le prix qu’elle juge approprié. Et « approprié », pour un organisme public, ne veut surtout pas dire « déterminé en fonction des coûts et de la demande ». Ce qui détermine les prix imposés par la SAQ, c’est d’abord l’objectif politique qui lui est imposé, celui de maximiser la ristourne qu’elle verse au gouvernement. Mais c’est aussi, on peut s’en douter, le désir d’acheter, avec l’argent des consommateurs, la paix avec ses syndicats, aux membres desquels elle peut, grâce à son monopole, verser des salaires plus élevés que ceux des autres employés dans le commerce de détail. Et c’est aussi une certaine vision de la façon dont le vin doit être vendu.

Comme je l’écrivais dans un récent billet sur les problèmes de la production de biens et de services par le secteur public, des mécanismes politiques peuvent en théorie simuler ou remplacer la concurrence sur un libre marché. Les problèmes du secteur public peuvent être exposés par des partis d’opposition ou des journalistes, et les élections peuvent mener au remplacement de gestionnaires incompétents ou dont les priorités ne correspondent pas à celles des électeurs. Mais, comme je l’écrivais aussi, les élections ne sont pas une panacée. Elles ne sont menées que sur quelques enjeux, et il n’est pas surprenant que le prix du vin ne soit pas parmi ceux qui décident les élections québécoises. Ainsi, le contrôle politique sur la façon dont la SAQ profite de son monopole est purement hypothétique (ce qui la distingue, par exemple, d’Hydro-Québec, dont les prix sont un enjeu assez présent dans le débat politique).

Lorsqu’un bien ou un service n’est pas un « bien public » (au sens de la théorie économique) que le marché ne produirait pas en quantités suffisantes, et qu’en plus le contrôle politique sur sa production gouvernementale est particulièrement irréaliste, la chose logique à faire serait d’en laisser la production au libre marché. Mais un autre problème de la production publique, dont je n’ai pas discuté dans mon billet sur le sujet, est que lorsque cette production est profitable, le gouvernement risque de devenir dépendant des revenus qu’elle procure. Une vérité qui, comme tant d’autres, est dans le vin.

Why?

A friend recently challenged my habitual skepticism about the government: “Why is it,” he asked, “that if something is a public service, we always question whether it should be? Isn’t that just ideology?” It’s a good question, and since the views that underpin it are widely held, it is worth answering here. Note that I will be focusing only on government supply of goods and services, not arguing for libertarianism, still less for anarchy. Furthermore, I am only arguing for a prima facie skepticism, which can be overcome in specific cases. I will say more on that at the end. And, before I begin, two disclaimers. First, none of what follows will be original. It’s just important stuff that bears repetition. And second, this will be quite long. My apologies.

Of course the most familiar reason for being skeptical about anything the government does is ideological. Government action often involves coercion. This might be less obvious with public services, which citizens are not always forced to use. But they are forced to use some, and most others are funded at least in part by coercively-levied taxes. If we value freedom at all, coercion is presumptively wrong, and must be justified. But people might (1) not value freedom, or (2) not think economic freedom (that is, freedom of contract and property rights), which is mostly at stake when government expands to provide goods and services, is valuable, or (3) think that while economic freedom is of some value, it is easily outweighed by other considerations. Those are deep philosophical commitments, and I will avoid arguing about them here, because I think that the skeptical case can be made out without challenging them.

What drives the non-ideological version of the skeptical case is a concern not with liberty but with efficiency. Now, efficiency is often thought of as an ideological dirty word. It’s not. Efficiency is simply the fact of using fewer scarce resources (whether labour, capital, or natural resources) to achieve a given objective. I fail to see why anyone, whatever one’s deep philosophical commitments, would be opposed to that.

There are three main reasons why a concern with efficiency supports prima facie skepticism with government delivery of goods and services, which I will discuss in order of, I think, increasing subtlety.

The first of these reasons comes from “public choice” economics, which analyses the behaviour of the government on the assumption that the people who serve in it―whether as legislators or as bureaucrats―are self-interested agents concerned with their own welfare. Perhaps this assumption can be taken too far―I’m willing to believe that government officials are partly motivated by what they see as the public good, and not only by self-interest. Still, it would be naïve to assume that they are entirely selfless and do not care about things like financial rewards, leisure, and re-election in the case of legislators. Public choice theory warns us that government officials are likely to want to give out favours to their friends, campaign contributors, or pet causes. And the provision of goods and services by the government is a great vehicle for that. A public investment fund can be instructed to protect a favoured corporation from a hostile take-over, as the Caisse de dépôt et placement du Québec regularly is; a public company can be told to give jobs, or to provide cheap goods for the supporters of the politicians in power. Of course, allocation of resources in the basis of politicians or bureaucrats’ self-interests is seldom going to be efficient.

The second reason to question whether the government should provide goods and services comes from F.A. Hayek’s insight about the limitations imposed on government planners by their lack of information. Even if public choice theorists were wrong and government officials were invariably concerned with the public good and nothing else, they would be hampered in its pursuit by their inability to get a hold of all the information about people’s needs and wants. That information comes from price fluctuations in a free market, with increasing prices signalling increased demand for a good or service, and/or reflecting the increased scarcity of the resources necessary to produce it. When the price mechanism is replaced by government control, with prices of goods and services produced by the government determined (in some considerable part) by political considerations rather than by the cost of and demand for these goods and services, the allocation of resources to the production of these goods and services need not bear any relationship to the actual demand for them and to possibility that these resources would be better expended on something else.

The third, related, reason for skepticism about the government as a supplier of goods and services is the difficulty to know whether it is supplying them efficiently. In a free market, an inefficient producer (one that is, for example, paying two workers for doing a job that one could do, or buying supplies for an above-market price because of its owner’s relationship with the supplier, etc.) will be seen as charging more for its products than its competitors. It will have to mend its ways or to fail. But when that producer is a monopolist, as the government often is for the goods and services it provides, it is much more difficult to tell whether it is inefficient. And the case of the government is worse than that of a private monopolist. For one thing, it is not just the monopolist’s shareholders and its customers, but all the taxpayers who are paying for its inefficiency. For another, a private monopolist’s inefficiency invites competitors to enter the market and undercut it. But the government usually can prohibit would-be competitors from doing so, even if there are any, which is not always the case.

Now these claims are somewhat overstated. Democracy and other limitations on governmental power go some way towards correcting at least the extremes of self-interested behaviour by public officials. And although we usually cannot rely on the market to prevent the government from being inefficient, free and democratic polities have other mechanisms to compensate for this. Democracy makes it possible to, in effect, change (part of) the management of the government-supplier if the incumbent managers are inefficient. Public institutions such as auditors-general are empowered to investigate and maybe try to eliminate government inefficiencies. And private actors, especially journalists, can do the same thing. But these mechanisms are imperfect. Elections are fought over only a handful of issues, not all of them having to do with the incumbent officials’ public-spiritedness and managerial competence, and against a background of massive political ignorance. Many bureaucrats are subject to very limited and indirect electoral control anyway. Self-interest can move politicians and bureaucrats to impede the work of public and private investigators. And so on.

So we have good reason to be skeptical of governmental provision of goods and services. But skepticism should not make us oppose it in every case. The government is likely enough to do a bad job of providing goods and services, but the market sometimes does an even worse one. This is the case of “public goods,” that is goods or services the producers of which cannot, for any of a number of reasons, charge those who benefit from them anything like a price that would make their production worthwhile (and not to be confused with “the public good”). (For more on that, see this entry in Larry Solum’s Legal Theory Lexicon.) Still, the questions whether a given good or service is subject to such a “market failure,” and whether, if so, the market failure is greater than the “government failure” resulting from its production by the government, are always worth asking.

As I said in the beginning of this post, all that does not amount to a libertarian manifesto. Even if we are skeptical about the government providing goods and services, we might decide that the government (that is, the taxpayers) ought to pay, or help pay, for people to acquire some goods and services on the free market. That’s how social security works―instead of the government producing food and feeding the unemployed, the elderly, or the infirm, the government gives them money so that they can feed themselves. And of course even if we are skeptical about the government as a supplier of goods and services, we have good reasons to want the government to engage in (some) regulation to prevent some negative effects people’s economic activity might have on third parties, air pollution being a classic example.

Despite all these qualifications, this might not convince those who think that economics is incipiently and terminally ideological. To them, I can only quote Hayek:

It may sound noble to say, ‘Damn economics, let us build up a decent world’―but it is, in fact, merely irresponsible.