N’importe quoi

Les partis d’opposition à l’Assemblée nationale n’aiment pas le lieutenant-gouverneur du Québec. Peut-être pas personnellement, mais la fonction, qui, selon eux, ne devrait pas exister. Et la CAQ pense avoir trouvé une solution au problème que serait l’existence même de cette fonction dans notre ordre constitutionnel (j’expliquerai ci-dessous où exactement la CAQ a fait cette trouvaille) : puisqu’on ne veut pas de lieutenant-gouverneur, eh bien, il suffit de ne pas en nommer un lorsque le détenteur actuel du poste quittera ses fonctions. Or, tout comme l’approche du gouvernement de Stephen Harper (ainsi que du NDP de Thomas Mulcair) au « problème » du Sénat, qui consistait à ne pas nommer de sénateurs, cette « solution » est inconstitutionnelle, en plus d’être pernicieuse.

Il faut dire que non seulement le respect, mais même la connaissance de la constitution canadienne ne semblent pas être le fort de la CAQ. Sa proposition originale (disponible ici, à la p. 12) déclare qu’ «[u]n gouvernement de la Coalition Avenir Québec prônera l’abolition de la fonction de lieutenant-gouverneur. Il laissera en déshérence cette charge jusqu’à ce que […] cette fonction soit définitivement abolie » par un amendement constitutionnel. Or, il n’appartient pas à un gouvernement provincial de « laisser en déshérence » une charge dont le titulaire est nommé par le gouvernement fédéral, en vertu de l’art. 58 de la Loi constitutionnelle de 1867. Quelqu’un à la CAQ semble avoir fini par lire la Constitution, toutefois, puisque ― selon un article du Devoir paru aujourd’hui ― il s’agit désormais de « convaincre Ottawa de ne plus nommer de représentant de la Couronne à Québec ».

Mais il y a plus. Dans l’explication qui accompagne sa proposition, la CAQ prétend citer la Loi constitutionnelle de 1867, plus précisément l’ « article 67 amendé » de celle-ci. Or, si l’article 67 est bien, comme la CAQ l’affirme, la disposition qui permet au gouvernement fédéral de nommer « un administrateur » qui peut exercer les fonctions du lieutenant-gouverneur lorsque celui-ci ne peut le faire, cet article n’a jamais fait l’objet d’un amendement, et le texte cité par la CAQ n’est pas celui qui figure dans la Loi constitutionnelle. La CAQ y va ensuite de l’affirmation suivante:

La «suppléance» de l’administrateur de la province vise en principe à pallier une situation temporaire. Rien n’empêche cependant que cette suppléance se prolonge indéfiniment, en particulier, suivant l’alinéa de l’article 67 amendé de la constitution canadienne, «lorsque le suppléant est une personne expressément nommée à l’avance en cette qualité.» (Statuts révisés du Canada, janv. 1991).

Encore une fois, le texte cité n’est pas celui de l’article 67. En fait, tout ce paragraphe ― et l’idée même de la proposition de la CAQ, y compris le mot « déshérence » ― semblent tout droit tirés d’un texte intitulé « Une solution pragmatique à la fonction de lieutenant-gouverneur », publié à une date incertaine, mais apparemment avant 2012, par Gilles Laporte, un professeur d’histoire au CÉGEP du Vieux-Montréal. La CAQ ne le mentionne pas, ce qui fait drôlement ressembler sa position à du plagiat. (Quant à la source dont M. Laporte a tiré ses opinions constitutionnelles non-orthodoxes, il pourrait s’agir d’une page web du Ministère de la justice fédéral consacrée à la rédaction de textes législatifs en français, où le même langage apparaît. D’où vient-il? Mystère, pour moi… )

Bref, les affirmations de la CAQ ne tiennent pas la route. Supposons, cependant, qu’un hypothétique gouvernement caquiste propose à son homologue fédéral de collaborer à son projet. Que devrait répondre le gouvernement fédéral?

Tout d’abord, que ne pas nommer de lieutenant-gouverneur est tout simplement inconstitutionnel. L’article 58 de la Loi constitutionnelle de 1867 exige qu’il y ait un lieutenant-gouverneur (le texte anglais, seul officiel d’ailleurs, est encore plus clair à cet effet que la version française: « For each Province there shall be an Officer, styled the Lieutenant Governor […] ». Tout comme M. Harper agissait en flagrante violation de la constitution en refusant de nommer des sénateurs, malgré l’exigence claire du texte constitutionnel à cet effet, un gouvernement fédéral enfreindrait la constitution en se laissant convaincre par la proposition de la CAQ.

Par ailleurs, M. Laporte fait, dans son texte, un parallèle révélateur entre sa proposition et la nomination de sénateurs élus dans des élections provinciales. Or, dans le Renvoi relatif à la réforme du Sénat, 2014 CSC 21, [2014] 1 R.C.S. 704, la Cour suprême s’est dite d’avis que la transformation du Sénat en organe élu qui résulterait de la généralisation de cette pratique serait une modification de l’ « architecture » de la constitution, et ne pourrait se faire que par un amendement constitutionnel. De la même façon, l’abolition détournée de la charge du lieutenant-gouverneur, que vise ouvertement la proposition de la CAQ, est un amendement constitutionnel, qui ne pourrait être adopté qu’en suivant la procédure appropriée (en l’occurrence, celle prévue par le paragraphe 41(a) de la Loi constitutionnelle de 1982).

Par ailleurs, le gouvernement fédéral pourrait ajouter que, même sans égard à son inconstitutionnalité, la proposition de la CAQ est une bien mauvaise idée. L’ « administrateur » qui remplace le lieutenant-gouverneur du Québec pendant son absence est un juge de la Cour d’appel. Qu’un juge puisse exercer temporairement des fonctions vice-royales qui ne sont aucunement discrétionnaires ne pose pas de problème. Cependant, toutes les fonctions d’un lieutenant-gouverneur ne sont pas de cette nature. Le représentant de la Reine peut être appelé à exercer un jugement indépendant, notamment lorsqu’il s’agit de décider à qui confier la formation d’un gouvernement dans une situation où aucun parti n’a de majorité à l’Assemblée nationale. Un tel jugement est aussi, bien entendu, susceptible d’être controversé et critiqué sur le plan politique. Placer un juge dans l’obligation de porter un tel jugement, c’est compromettre son indépendance et l’exposer à des critiques n’ayant strictement rien à voir avec sa fonction première.

J’ai déjà écrit que la décision de M. Harper et l’intention de M. Mulcair témoignaient d’une désobéissance flagrante à la constitution et d’un mépris profond pour la primauté du droit. Si j’hésite à qualifier la position de la CAQ de la même manière, c’est uniquement parce que son ignorance de la constitution semble si profonde qu’on ne saurait l’accuser de chercher à y désobéir sciemment. Mais à défaut d’être une forme perverse de désobéissance civile prônée par un parti qui aspire à gouverner le Québec, et donc à y faire respecter la loi et l’ordre, c’est tout simplement du n’importe quoi.

Questionable Limits

Jim Prentice, the leader of Alberta’s Progressive Conservative Party (and would-be Premier), has proposed limiting the time provincial politicians can serve in office. Members of the legislature would be limited to three terms; the premier to (an additional?) three. The wisdom of this proposal has been much criticized. (Aaron Wherry, of Maclean’s, a critic himself, has links in this article.) Its constitutionality is also questionable.

As the thoughtful MP Brent Rathgeber points out in a blog post, section 3 of the Charter protects every citizen’s right to stand for election to a legislature; and “[n]otice,” he adds, “it says ‘every citizen of Canada’ not every citizen ‘who has not already completed three terms in the legislative assembly.'” The unconstitutionality of legislative term limits might not be so free from doubt as Mr. Rathgeber makes it out to be, since an infringement of s. 3 of the Charter can, in theory, still be justified under s. 1. (Eric Adams argues  that this one could not be, but without much of an explanation.) I might come back to this in a later post.

For now, however, I want to focus on another point Mr. Rathgeber makes, which is that

[p]roposed term limits for serving as the premier, however, are trickier, at least constitutionally. Section 3 provides only constitutional protection for seeking a seat in the assembly, not for being asked to serve in the executive. As our premier is chosen by the Lieutenant Governor to serve, provided he has the confidence of the elected assembly, I suspect term limits for premiers, similar to those imposed on US Presidents and some Governors, may very well survive a Charter challenge.

That may indeed be so, although again the matter is not so clear, because the voters’ s. 3 right to “effective political participation” might have to be considered in a Charter analysis of executive term limits. (On the other hand, formally at least, it is not the voters who choose members of the executive, so it’s not clear that this argument can go very far.) But be that as it may, there is another argument against the constitutionality of executive terms, which may not involve the Charter at all.

Rather, the constitutional issue with executive term limits is that appointing a Premier is a power of “the office of … the Lieutenant Governor of a province,” which par. 41(a) of the Constitution Act, 1982 protects from amendment except by the unanimous consent of the provinces and Parliament. Appointing the Premier is one of the very few things, if not the only thing, that the Lieutenant-Governor does on his own, without taking anyone’s advice. Of course, convention dictates the way in which he exercises this power (he must appoint the person most likely to obtain the confidence of the legislature ― which usually, but not necessarily, means the leader of the largest party in the legislature). But the power is the Lieutenant-Governor’s all the same, and sometimes (notably, after the election of a legislature in which no party has a majority) he may have to use his own judgment in exercising it. A statute that provides that a person cannot serve as Premier is a limit on the Lieutenant-Governor’s ability to exercise this power, and thus, logically, a modification of his “office.”

It is useful to recall here something that Lord Sankey said in the famous “Persons Case,” Edwards v. Canada (Attorney General), [1930] A.C. 124. It is not true, says the great constitutional horticulturalist, that

their Lordships [are] deciding any question as to the rights of women but only a question as to their eligibility for a particular position. No one, either male or female, has a right to be summoned to the Senate. The real point at issue is whether the Governor General has a right to summon women to the Senate.

In the context of that case, it sounds implausible (I have myself said that “His Lordship, one is rather tempted to think, protests too much”) but, legally, that’s quite right. And, just as no one has a right to be summoned to the Senate, but the Governor General ― or, by convention, the Prime Minister ― has (so the Privy Council concluded in Edwards) the right to summon women to the Senate, so while no one has a (Charter) right to be asked by the Lieutenant-Governor to serve as a Premier, the Lieutenant-Governor has a right to ask the person of his choice to serve as Premier.

The legislation imposing term limits could, however, be designed to operate in a way that would attempt to circumvent this constitutional prohibition. Instead of directly prohibiting a person from serving as Premier for a third term, it would have to prohibit political parties from having a two-term Premier as a leader. One could then argue that the Lieutenant-Governor’s choice is not impaired by that statute, but rather by the convention that requires him to appoint a party leader as Premier. Whether this argument would be accepted by courts is not clear, however.

If they stick to an orthodox understanding of the law, which excludes constitutional conventions and thus acknowledges no limits on the Lieutenant-Governor’s powers, they might see such a law as an attempt to do indirectly what cannot be done directly, and invalidate it on that basis. If however, they take something like the approach Fabien Gélinas and I have suggested in our paper on Senate reform, on which the office of the Lieutenant-Governor (as well as any other term in the constitutional text) must be understood with reference to conventions, they should probably accept that this approach does not actually limit the Lieutenant-Governor’s powers, since conventions already limit them to choosing among the leaders of the parties in the legislature, and give him no say in who those leaders are. Unfortunately, despite having the opportunity to do so in Reference re Senate Reform, 2014 SCC 32, the Supreme Court has not really made it clear which of these approaches is correct. Instead, it relied on an obscure notion of “constitutional architecture” which in my view may well include some, but perhaps not all, conventions. Do executive term limits interfere with the “constitutional architecture” as it relates to “the office of the Lieutenant-Governor”? Your guess is as good as mine.

However, even if a law imposing executive term limits by prohibiting parties from having long-term premiers as leaders could survive a challenge based on par. 41(a) of the Constitution Act, 1982, it would probably be an infringement with the parties’ rights under s. 3 of the Charter. An individual may have no constitutional right to serve in the executive, but a party is free to decide how many candidates to present (so the Supreme Court held in Figueroa v. Canada (Attorney-General), 2003 SCC 37, [2003] 1 SCR 912), it arguably also has the right to decide what candidates to present, and which of them to make its leader. Again, a s. 1 justification would theoretically be possible, but it would not be easy.

The constitutionality of executive term limits thus is, at best, highly questionable. But it would be better for all if it were never tested in court. As others have amply shown, term limits are a bad idea, and even if I am wrong and they constitutional, there is no point in trying to impose them. About that, there is no question at all in my mind.