Day 11: Asher Honickman

Standing on basic principles

Partner, Matthews Abogado LLP

As with many of the other contributors to this excellent symposium, the three dissenting judgments I have chosen share a common theme. Each articulates a basic principle of Canada’s constitutional order ― one which was true before the decision was handed down and continues to be true today, but which was ignored or marginalized in the majority decision.

These are not necessarily my “favourite” dissents. I have had the benefit of reading most of the other contributions and have consciously avoided dissents that have already been discussed. I have also cast the net wide and selected one dissent from each of the 19th, 20th and 21st centuries, with (coincidentally) 68 years between each one. Without further ado, here they are.

Justice Strong in Severn v The Queen (1878) 2 SCR 70: Judicial Restraint

As with many division of powers cases of the era, Severn was about alcohol. John Severn was charged with manufacturing and selling large quantities of beer without a license in what was then the Town of Yorkville, contrary to Ontario law. Severn argued that the law was unconstitutional as it came within Parliament’s exclusive authority to regulate trade and commerce under s.91(2) of the then BNA Act. A majority of the Supreme Court agreed.

The various majority judgments (Supreme Court decisions were written seriatim until the second half of the 20th century) adopted a decontextualized plain reading of the Act. Despite the fact that the impugned law concerned manufacture and sale wholly within the province, the majorities held that it nevertheless came within “trade and commerce”. The judges drew comparisons between the United States Constitution and the more centralized BNA Act. But there was very little discussion of the text and architecture of sections 91 & 92 and particularly the interplay between the provincial power to regulate “property and civil rights” on the one hand and the federal trade and commerce power on the other (the Privy Council would take up this task several years later in Citizens Insurance v Parsons, (1881) 7 App Cas 96, significantly narrowing the scope of the trade and commerce power in the process).

Justice Strong began his dissent by stating that the Court should afford the legislature the presumption that it was acting constitutionally and should seek to discover a constitutional construction of the statute. This “presumption of constitutionality”, first articulated by Strong J., would become a defining feature of constitutional interpretation by the end of the century (A.H.F. Lefroy would cite it as one of the 68 leading propositions of constitutional law) and continues to be applied to this day. Strong J. continued with a second even more central principle: “that it does not belong to Courts of Justice to interpolate constitutional restrictions; their duty being to apply the law, not to make it”.

Justice Strong agreed with the majority’s flawed interpretation of the trade and commerce power. However, he correctly noted that the language of the BNA Act limited this power to what had not been exclusively granted to the provinces – in this case, the power over licensing. The term “other licenses” in s.92(9) had to be read broadly – if it was confined to those types of licenses that had been in existence prior to Confederation as the majority preferred, then the power to impose licenses would be disparate across the provinces, which is not what the BNA Act envisages.

Severn was the first decision of the Supreme Court of Canada to interpret the division of powers, predating all of the doctrinally significant decisions of the Privy Council. And it shows. The majority judgments appear adrift in a sea of doctrinal uncertainty. Strong J.’s dissent is far from perfect, but it provided an early and important articulation of the judicial function in the realm of constitutional interpretation – apply the law and approach the task with a degree of humility and restraint.

Justice Rand in Reference to the Validity of Orders in Council in relation to Persons of Japanese Race, [1946] SCR 248: Executive Power is Constrained by Law

The Japanese Persons Reference was a low point in Canadian history. In December of 1945, the Governor in Council ordered all individuals of the “Japanese race” who had previously expressed a desire in writing to be “repatriated” to Japan to be sent there. The Order applied to Japanese nationals, naturalized Canadian citizens and natural born British subjects. A second related Order revoked the British status and Canadian citizenship of naturalized Canadians of Japanese background. These Orders were made pursuant to the War Measures Act, which remained in place notwithstanding the war had ended several months earlier. The majority held that the Orders were intra vires, a finding that was affirmed by the Privy Council. Nearly 4,000 individuals of Japanese ethnicity were sent to Japan. It is not clear how many went involuntarily, but presumably at least some (and perhaps most or all) wished to continue living in Canada once hostilities ceased and Japan came under military occupation.

Justice Rand agreed that the Governor in Council could deport Japanese nationals and naturalized Canadians of Japanese background, but he disagreed that the Order could be applied to natural born British subjects who wished to remain in Canada. The reason was twofold. Firstly, in the case of Japanese nationals and naturalized Canadians, Supreme Allied Commander General MacArthur had made a corresponding order for their “repatriation”. However, no such order existed in relation to natural born British subjects. The effect of the Order would be to banish a British subject to a country without that country’s invitation or consent in circumstances where that person would remain a British subject. This was surely beyond the scope of the War Measures Act. Secondly, since natural born British subjects remained Canadian citizens and thus had the right to return to Canada at any time after being deported, it seemed improbable that the Governor in Council had deemed the one-time removal of such a to be necessary or advisable for the peace, order and welfare of Canada, a precondition for deportation under the War Measures Act.    

Rand J. also took issue with the revocation of British subject status of naturalized citizens of Japanese origin. Any revocation had to be made in accordance with the Naturalization Act, which stated that citizenship could only be revoked where the person demonstrated “disaffection or disloyalty” to the King. The Governor in Council had made no such finding regarding these individuals, but the justices in the majority argued it was implicit as each person had made a request in writing for repatriation. It is far from clear the circumstances that prevailed when these requests were made; in any event, they came on heels of the internment of Japanese people during the war. Justice Rand noted that the Order was, in effect, a “penal provision of a drastic nature” and that he was not prepared to simply conclude by implication that the Governor in Council was satisfied in each case that the naturalized subject was disaffected or disloyal.

The Japanese Persons Reference is seldom thought of as an administrative law decision. But at its core, it is about how judges ought to review executive action. The case is a sobering reminder that if administrators are not constrained by law and are left alone to exercise their discretion, then they will invariably trample upon individual freedom.

Justice Rand could not turn to the Charter of Rights and Freedoms to invalidate the Orders; but he appealed to the foundational rule of law principle that any exercise of state power must find its source in a legal rule. His dissent illustrates that liberty does not begin or end with enumerated rights, and that a government constrained by law is a necessary condition for any free society.

Justice Rothstein in Trial Lawyers Association of British Columbia v. British Columbia (Attorney General), 2014 SCC 59, [2014] 3 SCR 31: The Primacy of Constitutional Text

As I argued in my post for last year’s symposium, B.C. Trial Lawyers Association is one of the worst Supreme Court decisions in modern history. In grounding a novel constitutional right of access to justice in section 96 of the Constitution Act, 1867, the Court ignored the text, context, and purpose of the provision, along with settled doctrine.

Justice Rothstein’s lone dissent is powerful throughout, but particularly in its criticism of the majority’s reliance upon the rule of law as a basis to invalidate legislation. There is no doubt that the rule of law is a foundational principle of the Canadian state. But it means particular things in particular contexts (for example, as noted above, that state action must be grounded in a legal rule). The majority employed the term in a far more nebulous manner, and relied upon it to elevate another amorphous concept – access to justice – to constitutional status. By contrast, Justice Rothstein emphasized the “primacy of the written constitutional text”, and that the rule of law requires courts to give effect to legislation that conforms to that text. As such, “the rule of law does not demand that this Court invalidate the [law] — if anything, it demands that we uphold it”.

This is the salient point of the dissent. Judges exercise public power that is both granted and limited by the text of the Constitution. Justice Rothstein acknowledged that the courts may, on occasion, turn to unwritten principles to fill in “gaps” in the constitutional text; but he cautioned that “gaps do not exist simply because the courts believe that the text should say something that it does not”.  Where a court changes the meaning of a constitutional provision, it has, in effect, amended the Constitution by judicial fiat and, in doing so, has endangered the rule of law and the very basis upon which the judiciary is empowered to review legislation.  

Note: Mr. Honickman stepped in, almost without notice, to replace one of the contributors, who had to withdraw for reasons beyond her (let alone our) control. Co-blogger Mark Mancini and I are most grateful to him for helping us out! – LS

Comeau’s Lesson

It’s not that the courts have generally messed up Canadian federalism, still less that they should improve it

The Supreme Court’s decision in R v Comeau, 2018 SCC 15, which eviscerated section 121 of the Constitution Act, 1867 to uphold the power of the provinces to impose barriers to inter-provincial trade (so long as they are “rationally connected” to some real or made-up regulatory objective) has been sharply and almost universally criticized. Indeed, I can’t recall another decision of a court that, according to more than a few Canadian lawyers, can do virtually no wrong, that was met with such widespread disapproval. But, though I too have argued that Comeau was wrongly decided and very poorly reasoned, I would like to push back against a view expressed by some of my fellow critics, especially by Emmett Macfarlane in Maclean’s, that not only Comeau, but the broader Canadian federalism jurisprudence is fundamentally wrong.

Professor Macfarlane argues that this jurisprudence distorts “the obviously centralized constitutional design implemented in 1867”. He writes that

past courts … trampled over the written text and intent of the framers to dramatically broaden the powers of the provinces while artificially narrowing relevant federal provisions like the trade and commerce clause. … [L]ongstanding federalism jurisprudence … is … a product of judicial invention rather than a reflection of the constitutionally established powers.

Professor Macfarlane also faults the Supreme Court for “abandon[ing] its famous ‘living tree’ metaphor to treat ancient federalism precedent as inviolable.” Philippe Lagassé, paraphrasing Craig Forcese, similarly writes that “it’s hard not to notice that the [Supreme Court] is encasing Canadian institutions in amber”.

With respect, I think that these critiques are largely misguided. Canadian federalism jurisprudence is far from perfect, and I have criticized it from time to time, but it does not merit wholesale condemnation. It is important to distinguish among the multiple issues that arise under the general label of federalism. Failures to deal with some of them do not negate successes in other areas. And it is important not to lose sight of the courts’ task in enforcing a federal distribution of powers ― or, for that matter, any kind of entrenched constitutional provisions: not to make federalism great again, let alone the best it can be, but to give effect to the arrangements arrived at by political actors in the past (and susceptible of revision by political actors in the future).

One kind of issues that courts applying a federal constitution must address has to do with the interpretation of the heads of power it assigns to one or the other level of government. In Canada, these are mostly, though not exclusively, found in sections 91 and 92 of the Constitution Act, 1867, and much of the groundwork of interpreting them was done in the first decades after Confederation by the British judges sitting as the Judicial Committee of the Privy Council. It is a venerable Canadian tradition, going back to FR Scott and even earlier scholars, to attack these judges ― pausing only to fawn over them for their decision in the “Persons Case”, Edwards v. Attorney-General for Canada, [1930] AC 124, [1930] 1 DLR 98 (PC), from which the “living tree” metaphor is drawn.

For my part, however, I do not agree that they somehow distorted the Constitution Act, 1867. As Benjamin Oliphant and I explain in our article on “Originalist Reasoning in Canadian Constitutional Jurisprudence“, their interpretation of sections 91 and 92 was based on the public meaning of these provisions at the time of their enactment. It also took into account the most obvious, and distinctive, fact about the distribution of powers in Canada: that the powers of both orders of government are set out in the Constitution Act, 1867 (in contrast to the United States, and also Australia), and thus must be read together so that all can be given effect. The oft-heard complaint about the courts’ narrow reading of the federal “trade and commerce” power ignores  the existence of both the provincial power over “property and civil rights”, and of other federal powers, such as “banking” and “bankruptcy and insolvency”, which a broad reading of “trade and commerce” would render nugatory. Without going into more detail, I remain of the view that the interpretive part of the Canadian federalism jurisprudence is mostly, if not entirely, satisfactory. It is, moreover, a good thing, not a bad one, that the Supreme Court has resisted the temptation of re-writing these precedents in the name of the living tree; absent a showing, such as one that was made in Comeau, that they were at odds with the original public meaning of the Constitution Act, 1867, their endurance is cause for celebration.

The second type of federalism issues involves the drawing of the boundaries between the powers attributed to the two levels of government. These can overlap, even if they are interpreted in a way that accounts for the distribution and so reduces the overlay to some extent. Doctrines like federal paramountcy, inter-jurisdictional immunity, double aspect, and co-operative federalism determine, for example, whether the courts will conclude that a federal and a provincial law that are plausibly within the respective powers of the legislatures that enacted them are in conflict, and what happens if they are. The Constitution Act, 1867 bears on these questions, but only to some extent, so that the courts have mostly operated without textual guidance in this area.

Many of the rules the courts have developed are of more recent vintage than the interpretations of the heads of powers in sections 91 and 92 ― and of lesser quality. Since I started blogging (and it’s only been a little over six years), I have had occasion to denounce the Supreme Court’s paramountcy jurisprudence, as well as the uncertainty surrounding the doctrine of inter-jurisdictional immunity and the Court’s attempt to freeze it. Meanwhile, in an important recent article, Asher Honickman has criticized the Supreme Court for abandoning the textually-required exclusivity of the federal and provincial heads of power. Both Mr. Honickman’s criticisms and mine, as well as a noticeable part of the invective directed at the Supreme Court in the aftermath of Comeau, has to do with the Court’s embrace of the concept of “co-operative federalism”, which seems to be based on the idea that the more regulation there is, the better off we are. The court has sometimes tried to rein in this idea, notably in Quebec (Attorney General) v. Canada (Attorney General), 2015 SCC 14, [2015] 1 SCR 693, where it rejected Québec’s attempt to force the federal government to hand over the data from its defunct gun registry. But, as Comeau demonstrated, co-operative federalism keeps coming back to haunt its jurisprudence.

There is, I think, a third category of federalism issues ― those that have to do with the general implications of this principle, as implemented in the Constitution Act, 1867 and other constitutional provisions. It encompasses cases such as Hodge v The Queen, (1883) 9 App Cas 117Liquidators of the Maritime Bank of Canada v. Receiver-General of New Brunswick, [1892] AC 437, to some extent the Labour Conventions Reference, [1937] AC 326, [1937] 1 DLR 673, and more recently cases concerning constitutional amendment, including the Reference re Secession of Quebec, [1998] 2 SCR 217. In various ways, these cases hold that provinces are autonomous political communities and not mere components of the Canadian whole. This conclusion is an inference from the history and text of the Constitution Act, 1867. Perhaps the inference is wrong. All I can say here in its defence is that it is not enough to point to John A. Macdonald’s hope that provinces would in due course become no more than glorified municipal governments, if not wither away. Macdonald had initially hoped for a legislative union instead of a federal one. He lost that all-important fight, and the federation created by the Constitution Act, 1867 did not reflected the vision of Macdonald alone. To be sure, a federation without economic union may have been of little use; but a federation without meaningfully autonomous provinces would have been impossible.

Balancing these two considerations is no doubt exceedingly difficult ― but, fortunately, it is usually not the courts’ job. For the most part, it is the framers of the Constitution Act, 1867 (and its amendments) who did it when they distributed powers between Parliament and the provinces. They were, on the whole, remarkably successful, though of course, that’s not to say that they got everything right, still less that what was right in 1867 is also right a century and a half later. But, right or wrong, the Constitution Act, 1867 is the law, the supreme law of Canada, and the courts must enforce it to the best of their ability ― not re-write it. As the one British judge for whom Canadian lawyers usually profess admiration, Lord Sankey LC, wrote in the Aeronautics Reference, [1932] AC 54, [1932] 1 DLR 58, that

[t]he process of interpretation [of the Constitution Act, 1867] as the years go on ought not to be allowed to dim or to whittle down the provisions of the original contract upon which the federation was founded, nor is it legitimate that any judicial construction of the provisions of ss. 91 and 92 should impose a new and different contract upon the federating bodies. (DLR 65)

Thus, when they adjudicate, the courts’ task is usually to ascertain what the framers of the Constitution Act, 1867 did. They do not need to update the balance between centralization and decentralization, between union and autonomy, from case to case. Nor have they the authority to try.

The problem with Comeau is that the Supreme Court made the attempt. According to the classification I sketched out in this post, the main question in Comeau was of the first, interpretive type (albeit that it concerned a limitation on, not a grant of, legislative powers). Had the Court got the interpretation right, it would have had to deal with additional questions belonging to the second, line-drawing, category. Comeau was not a case of the third type, and the Supreme Court erred in treating it as such. One of the rare defenders of Comeau, the usually very astute Chantal Hébert, makes the same mistake in her column for The Star. In her view, the case was “a timely reminder that Constitution does not cast the provinces as junior partners of a unitary federation”. Perhaps that’s how the Supreme Court saw it, but it’s not what the legal issue was.

Yet regrettably, many of Comeau‘s critics too seem to be taking the wrong lesson from it. They want the Supreme Court to remake Canadian federalism in the name of the “living tree” or of the desire which, Andrew Potter tells us, Canadians feel for an ever closer union. To ask the Court to remake the law in this way is only to encourage further mistakes in the future. To be sure, some corrections are in order, mainly in the realm of doctrines operating at the boundary of federal and provincial jurisdictions. But they would involve, in Mr. Honickman’s words, “getting back to the constitutional division of powers” laid down in 1867 ― not updates in the service of economic policy or nation-building. If such updates are necessary, they must be carried out by politicians following the procedures provided for constitutional amendment, not judges. What Comeau teaches us is not that our federalism jurisprudence as a whole is hidebound or perverse, but that the Supreme Court should stop playing constitution-maker’s apprentice and stick to enforcing the law.

If You Build It

A good decision for federalism and for property rights from the Supreme Court

This morning, the Supreme Court has delivered its decision in Rogers Communications Inc. v. Châteauguay (City), 2016 SCC 23, holding that a municipality cannot prevent a telecommunications company from building an antenna at a site authorized by the federal government, since under the constitution that government has exclusive competence over radiocommunications. I believe this is the right decision from the standpoint of federalism doctrine and policy. It is also, if only coincidentally, a good decision from the standpoint of property rights.

Simplifying somewhat, the case arose out of Rogers’ attempt to build an antenna for its cellular network in Châteauguay, on a site that it had leased from a willing owner. Federal rules required it to obtain permission from the federal government and also to consult the municipality, while allowing the federal government to resolve any conflict with local authorities. Rogers did all this, and initially the municipality gave it the green light. However, after citizens concerned about the supposed effects of radio waves on their health and the environment petitioned the municipal authorities, they changed their mind and tried to get Rogers to agree to build its antenna on a different location. The owner of that site, however, was not willing to lease it out to Rogers, while the municipality tried to expropriate it, Rogers was unwilling to wait until expropriation proceedings would conclude, and decided to go ahead with its original project. The municipality responded by issuing, and subsequently renewing, a “notice of reserve” which signified its intention to expropriate the site, and prevented Rogers from building there.

Rogers argued that this was both unconstitutional and in bad faith and thus invalid under municipal law. In reasons by Justices Wagner and Côté, an eight-judge majority held that the notice was not a valid exercise of a provincial, and therefore a municipal, power. Justice Gascon, who concurred, was of the view that while the notice was a valid exercise of provincial power, it was inapplicable to Rogers by virtue of the doctrine of interjurisdictional immunity.

* * *

The municipality argued that its “ultimate purpose in establishing the reserve was to protect the health and well‑being of its residents living close to” Rogers’ chosen site for its antenna, “and to ensure the development of its territory” ― purposes that fall within the provincial and therefore municipal jurisdiction. The majority of the Supreme Court disagreed, however. The notice of reserve was clearly intended to forestall Rogers’ work on the antenna. It had no other purpose or effect than to interfere with its choice of location, which falls within the federal jurisdiction over radiocommunications. The majority added that

[e]ven if the adoption of a measure such as this addressed health concerns raised by certain residents, it would clearly constitute a usurpation of the federal power over radiocommunication. [46]

Thus, in “pith and substance,” the “matter” with which the notice of reserve dealt was radiocommunications, and the notice was ultra vires ― beyond the competence of the body that enacted it.

The majority acknowledged that the Supreme Court’s division of powers jurisprudence favoured flexibility and “co-operative federalism.” This principle, however,

can neither override nor modify the division of powers itself. It cannot be seen as imposing limits on the valid exercise of legislative authority … Nor can it support a finding that an otherwise unconstitutional law is valid. … [F]lexibility has its limits, and this approach cannot be used to distort a measure’s pith and substance at the risk of restricting significantly an exclusive power granted to Parliament. [39, 47]

The majority added that holding otherwise, or finding that the notice of reserve had a “double aspect” ― i.e. that it dealt with a provincial “matter” at the same time as a federal one ―

could encourage municipalities to systematically exercise the federal power to choose where to locate radiocommunication infrastructure while alleging local interests in support of their doing so. [47]

In his concurrence, a rather exasperated-sounding Justice Gascon disagrees, saying that he

find[s] it a bit much to suggest that a flexible approach to the pith and substance doctrine could encourage municipalities to hide behind local interests in order to exercise a federal power. [95]

He concludes that Châteauguay acted “not simply to control the siting of a radiocommunication system, but rather to respond to its residents’ concerns” [100] regarding health and the development of the municipality’s territory. In Justice Gascon’s view, the majority goes astray in not adopting a sufficiently flexible approach to the “pith and substance” analysis, and also in overemphasizing the practical effects of the notice of reserve at the expense of its purposes.

However, Justice Gascon agrees with the majority that even if the municipality had the constitutional authority to issue the notice of reserve, the notice would be inapplicable to Rogers by virtue of interjurisdictional immunity. The choice of locations for communications equipment has already been determined to fall within the “core” of the federal power, and the municipality’s attempt to prevent Rogers from building its equipment at a site approved by the federal government in the exercise of that power rose to the level “impairment” sufficient to trigger the application of the immunity doctrine.

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As I mentioned at the outset, I believe the Court ― and specifically, the majority ― has it right. At the level of doctrine, I think that the majority is right to conclude that the reserve notice was ultra vires the municipality. As it noted, all the notice did was interfere with the choice of location of Rogers’ equipment. The fact that the motivation for this interference had to do with health and development concerns does not change the fact that the notice itself only had to do with radiocommunications.

Indeed, Justice Gascon’s approach ― finding that the notice of reserve was, in pith and substance, related to health and local development but could not apply to the only party to whom it was ever intended to apply strikes me as rather artificial. As the majority notes, the case is different from one in which, as in Quebec (Attorney General) v. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 SCC 39, [2010] 2 S.C.R. 536, the law at issue is one “of general application that has numerous legal and practical effects,” [48] only a small subset of which are constitutionally suspect. It makes sense to resolve such a case by applying the doctrine of interjurisdictional immunity to prevent this small subset of effects from occurring while allowing the law as a whole to stand undisturbed. Justice Gascon invokes interjurisdictional immunity to deprive the notice of reserve of its effect and raison d’être. It seems more logical to say that the notice is simply void, because it is entirely about a federal, not a provincial, “matter.”

From the policy perspective, these details matter little. What is important is that the Supreme Court’s decision allows the federal government to exercise its constitutional powers without being impeded by nimbyists all over the country who would raise this or that local concern ― if not some scientifically discredited theory, as seems to have been the case here ― to prevent any national infrastructure being built. The constitution makes federal government responsible for telecommunications ― as well as for physical inter-provincial links, such as railways and, perhaps most importantly in the current political context, pipelines, for a good reason. These matters have to be treated at a national scale because of the holdout issues and collective action problems that would arise if the provinces ― and, a fortiori, municipalities ― could stand in the way or had to deal with them on their own.

Appeals to co-operative federalism are misguided in this context. After the Supreme Court handed down another decision limiting the power of that principle, the one in the gun-registry litigation, Quebec (Attorney General) v. Canada (Attorney General), 2015 SCC 14, [2015] 1 S.C.R. 693, I tentatively suggested that the principle the Supreme Court applied was that of competitive rather than co-operative federalism. Competitive federalism is usually understood as involving competition between members of the federation (i.e. provinces in Canada) to get individuals and businesses to move from to another. But the Court’s federalism jurisprudence fosters “vertical” competition between the federal government and the provinces, I wrote, “for the political benefits that result from enacting policies that citizens want to see enacted.” Such competition is fine so long as its costs can be internalized by the voters for whose benefit it exists. For instance, when Québec sets up its own gun registry to replace the one scrapped by the federal government, Québec taxpayers will pay for it. But when the preferences of one set of voters are satisfied at the expense of others, what takes place is not competition, but rent-seeking. Allowing municipalities to interfere with the development of infrastructure that benefits people well beyond their borders in order to allay the local voters’ concerns would encourage just that sort of behaviour. The Supreme Court was right to step in to prevent it.

* * *

I briefly turn now to the property rights perspective on this case. The Supreme Court has seldom been solicitous of property or economic rights (except, that is, the economic rights of unionized labour), and there is no reason to think that property rights concerned it here. However, it is worth pointing out that, even if unintentionally, the Court’s decision is a clear win for property rights and freedom of contract. Consider that Rogers had found a willing lessor for the land it needed to build its antenna. The owner of the alternative site proposed by the municipality, by contrast, did not want to do business with Rogers. So the municipality wanted to expropriate her, and deprive the owner of Rogers’ preferred site of a business opportunity. And when that plan failed, it decided to expropriate the owner of that site as well. This casual indifference to property rights and economic liberty of the municipality’s own citizens is disheartening, and even if the Supreme Court preserves these rights by a happy accident, its decision is worth celebrating for that reason.

Nation Tsilhqot’in c. Colombie-Britannique: ce qu’il ne faut pas trop tarder à savoir. Partie 4: répartition fédérative des compétences et droits des peuples autochtones (sous-partie 1 de 2)

Tout comme la constitution de nombreux États de droit modernes, celle du Canada peut être appréhendée sous un double angle fonctionnel : la constitution – y compris fédérative – des pouvoirs et la constitution des droits – qui se présentent comme autant de limites matérielles à l’exercice des pouvoirs formellement constitués. Ainsi anticipe-t-on déjà mieux les problèmes que peut poser le fait que, en droit constitutionnel canadien, les autochtones soient à la fois titulaires de droits constitutionnels « collectifs » spéciaux et « objet » de la compétence exclusive du pouvoir central.

La question de la manière dont se rapportent les droits constitutionnels des peuples autochtones à la répartition fédérative des compétences – répartition qui comprend l’attribution d’une compétence exclusive sur les autochtones au pouvoir central – est loin d’être la plus simple du droit canadien. À mon sens, cette question demeure partiellement irrésolue, même si, dans ce qui constitue techniquement un long obiter dictum (par. 98), l’arrêt Tsilhqot’in indique certaines pistes intéressantes. Mais, au-delà de cette question précise qui n’y reçoit pas de réponse parfaitement cohérente, les motifs de cet arrêt contiennent nombre d’erreurs de droit du fédéralisme en général.

Droit de la compétence sur les autochtones : brève introduction

Avant 1867, la répartition des compétences exécutives et législatives se faisait entre l’empire et les colonies. L’empire demeurait maître de cette répartition, si bien qu’il s’agissait de « décentralisation » vers les colonies plutôt que de fédéralisme. En effet, le fédéralisme, c’est une répartition prévue dans une constitution qui lie ceux qui y prennent part, c’est-à-dire un pouvoir central et des entités fédérées. Ainsi, avant 1867, la compétence sur les autochtones se rattachait d’abord, à partir de 1750, à ce qu’on appelle aujourd’hui la défense, puis à la compétence sur l’administration des terres publiques, avant de s’autonomiser pour devenir une compétence de son propre genre. En 1860, le législateur du Canada-Uni s’est vu reconnaître la compétence sur les affaires autochtones : les autorités impériales n’ont rien trouvé à redire de la loi de la colonie intitulée Acte relatif à l’administration des terres et des biens des Sauvages (SPC 1860, 23 Vict., c. 151). En 1867, certaines colonies britanniques d’Amérique du Nord se sont fédérées. Sur le plan de la relation juridique entre Londres et l’Amérique du Nord britannique, peu de choses changeaient alors, contrairement à ce que cultive l’imaginaire politique canadien. L’empire demeurait le maître d’œuvre des constitutions coloniales. Jusqu’en 1982, il faudra l’intervention du Parlement du Royaume-Uni pour modifier les parties les plus importantes de la loi constitutionnelle impériale régissant le Canada. En 1926, du moins à en croire rétrospectivement l’arrêt que rendra la Cour d’appel d’Angleterre le 28 janvier 1982 dans l’affaire des Indian Association of Alberta, Union of New Brunswick Indians et Union of Nova Scotian Indians, avec l’accession du Canada au statut d’État souverain au sens du droit international et la « divisibilité » de la Couronne qui s’ensuit, les obligations et la responsabilité de la Couronne à l’endroit des peuples autochtones qui s’y trouvent deviennent celles de la « Crown in respect of Canada », non pas de la « Crown in respect of the United Kingdom ».

En 1867 donc, c’est plutôt la structure de certaines colonies britanniques qui change dès lors qu’elles obtiennent leur fédération. Cela implique une répartition des compétences jusqu’alors déléguées par l’empire aux colonies entre, d’une part, ces colonies devenant des entités fédérées et, d’autre part, une nouvelle sphère de pouvoir, le pouvoir central ou fédéral. La loi impériale de 1867, connue aujourd’hui sous le nom de Loi constitutionnelle de 1867 (LC de 1867), prévoit une répartition fédérative de compétences législatives seulement. C’est pourquoi, plus tard, l’arrêt du Conseil privé dans l’affaire Bonanza est venu confirmer que la répartition fédérative des compétences exécutives suivait généralement celle des compétences législatives (Bonanza Creek Gold Mining Co. v. R., [1916] 1 A.C. 566, p. 580).

En vertu du par. 91(24) de la LC de 1867, c’est le parlement fédéral qui est compétent sur « les Indiens et les terres réservées aux Indiens ». Le terme « Indien » a un sens technique dans la Loi sur les Indiens (LI), qui est une loi fédérale qui ne s’applique qu’à certains amérindiens (non pas tous) dont elle prévoit le droit à l’inscription, et ce, à l’exclusion notoire des Métis et des Inuits. Dans la LC de 1867 cependant, ce mot d’« Indien » a un sens plus large, qui selon toute vraisemblance correspond à celui d’« autochtone ». Dans le renvoi relatif aux « Eskimos » de 1939, la Cour suprême du Canada fut unanime à dire que les « Indiens » au sens du par. 91(24) de la LC de 1867 comprenaient les Inuits. En 1867, le Canada ne comptait pas d’Inuit, puisque ceux-ci se trouvaient au Labrador et à la Terre de Rupert. Depuis l’extension des frontières du Québec en 1912, le pouvoir central refusait de se reconnaître compétent (et responsable) à l’égard des Inuits, alléguant qu’aux termes du par. 91(24) il n’était compétent que sur les « Indiens ». Or la preuve était accablante : les autorités coloniales ont toujours tenu les Inuits pour une catégorie d’Indiens.

Bien que certains passages de l’avis de 1939 sur les « Eskimos » laissent clairement entendre que, en vertu du par. 91(24), le pouvoir central est compétent à l’égard de tous les autochtones, celui-ci a continué de refuser de se reconnaître compétent à l’égard des Métis, qui sont pourtant reconnus comme peuple autochtone par la Partie II de la Loi constitutionnelle de 1982 (LC de 1982). La Cour suprême du Canada n’a toujours pas été appelée à se prononcer sur la question. L’Accord de Charlottetown de 1992 prévoyait l’ajout d’une disposition à la LC de 1867 « pour s’assurer que le paragraphe 91(24) s’applique à tous les peuples autochtones ». La Commission royale sur les peuples autochtones a recommandé que lui soit plutôt donnée une réponse affirmative. L’article 31 de la Loi de 1870 sur le Manitoba, une loi constitutionnelle, reconnaît bien un « titre indien » aux Métis, même si, dans l’affaire de la Manitoba Metis Federation, la Cour suprême a distingué les droits que certains Métis détenaient en vertu de cette disposition de tout titre ou autre droit ancestral, les premiers étant, selon la Cour, d’ordre individuel et « établis par la loi ». Dans l’arrêt Blais de 2003, la Cour suprême a d’autre part statué que, n’étant pas partie aux traités numérotés, les Métis n’étaient pas des « Indiens » au sens du par. 13 de la Convention sur le transfert des ressources naturelles relative au Manitoba, convention qui figure en annexe de la Loi constitutionnelle de 1930, mais elle a tenu à souligner que serait « tranchée à une autre occasion la question de savoir si le mot « Indiens » au par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 s’entend également des Métis » (par. 36). En Alberta, les Métis sont régis par une loi provinciale, la Metis Settlement Act. Dans l’affaire Cunningham, cette loi a fait l’objet d’un contrôle de constitutionnalité par la Cour suprême, mais en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés (Partie I de la LC de 1982), non pas en vertu du partage fédératif des compétences. Or, le 8 janvier 2013, la Cour d’appel fédérale a confirmé la déclaration selon laquelle les Métis sont des « Indiens » au sens du par. 91(24) de la LC de 1867.

Entre 1860 et 1982, seules des mesures provinciales affectant les intérêts des autochtones pouvaient faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité, et ce, sur la base de la répartition fédérative des compétences. Avant 1860, la fédération canadienne n’existait pas, mais la loi coloniale affectant les intérêts des autochtones pouvait (en théorie) faire l’objet d’un contrôle de conformité à la loi impériale. Depuis 1982, la loi constitutionnelle protège les droits ancestraux et issus de traités des peuples autochtones contre l’exercice des pouvoirs autant fédéraux que provinciaux, mais jusqu’ici ce contrôle n’a pas été considéré s’être substitué à celui des mesures provinciales en vertu du par. 91(24) de la LC de 1867. C’est de manière utile mais non sans ambiguïté que l’arrêt Tsilhqot’in pourvoit à une substitution rien que partielle du contrôle des droits constitutionnels des peuples autochtones au contrôle de la répartition fédérative des compétences.

Analogie (avec la Charte) d’une généralité qui pourrait tromper

Il faut d’entrée mettre en garde le lecteur de l’arrêt Tsilhqot’in contre une métaphore « ultra petita » que fait la juge en chef. En d’autres termes, il faut prendre garde à l’inadéquation entre, d’une part, la portée apparente de l’analogie qu’établit la juge en chef entre les droits des peuples autochtones et ceux garantis par la Charte canadienne des libertés et, de l’autre, sa portée réelle, qui s’infère du rôle que vient jouer cette analogie dans la motivation de l’arrêt. Voici l’analogie en question : « Le parlement a une compétence exclusive en matière de droit criminel. Cependant, l’exercice de son pouvoir en droit criminel est circonscrit par l’art. 11 de la Charte qui garantit le droit à l’équité du processus criminel. Tout comme les droits ancestraux sont un aspect fondamental du droit autochtone, le droit à l’équité du processus criminel est un aspect fondamental du droit criminel. Mais nous ne disons pas que le droit à l’équité du processus criminel prévu à l’art. 11 fait partie du contenu essentiel de la compétence du parlement en matière de droit criminel. Il s’agit plutôt d’une limite à la compétence du parlement en matière de droit criminel. » (par. 143) S’il faut se réjouir de la manière – différente de l’approche qui prévaut en droit constitutionnel américain où la restriction des droits peut être conçue comme une compétence – dont la juge en chef distingue d’autant nettement que fonctionnellement entre la constitution des pouvoirs et celle des droits, en revanche il est important de bien comprendre que l’arrêt Tsilhqot’in ne dérobe pas les droits constitutionnels des peuples autochtones à l’ensemble du contrôle de conformité à la répartition fédérative des compétences. En effet, cet arrêt n’exempte les lois provinciales restrictives des droits ancestraux (établis ou revendiqués sérieusement) ou issus de traité que de l’application d’une théorie précise, qui compose un cas d’inapplicabilité parmi d’autres, étant du reste entendu que le contrôle d’applicabilité n’est qu’une forme parmi les trois que peut prendre le contrôle de conformité à la répartition fédérative des compétences. Il s’agit en l’occurrence de la théorie de la protection des compétences exclusives – qu’à mon sens la juge en chef ne devrait pas appeler comme elle le fait « doctrine de l’exclusivité des compétences ».

Cadre d’intervention de l’obiter dictum relatif à la protection des compétences exclusives

Comme l’expliquait parfaitement la juge Deschamps dans les motifs dissidents qu’elle signait dans l’affaire Lacombe, de ce point de vue précis qu’est la répartition fédérative des compétences, « [v]alidité, applicabilité et opérabilité sont toutes trois requises pour qu’un tribunal puisse conclure à la conformité constitutionnelle de la mise en œuvre d’une norme à l’égard de faits donnés. Pour être valide, la norme doit être intra vires de l’ordre de gouvernement qui l’a adoptée. Si la contestation concerne l’effet d’une ou de plusieurs dispositions sur une compétence exclusive de l’autre ordre de gouvernement, il faut alors, dans la mesure où sont réunies certaines conditions faisant intervenir la doctrine de la protection des compétences exclusives, déterminer si la norme en question est applicable à la catégorie de faits sur laquelle porte la contestation. En cas de conflit entre deux normes à la fois valides et applicables, la norme fédérale adoptée dans l’exercice d’une compétence fédérale exclusive aura préséance. Il en est de même si deux normes conflictuelles ont été adoptées en vertu d’une compétence concurrente, à l’exception de la prépondérance des lois provinciales en matière de pensions de vieillesse (Loi constitutionnelle de 1867, art. 92A(2) et (3) , 94A et 95) » (par. 95). La seule précision qu’il faut apporter à ce dernier extrait est que la théorie de la protection des compétences exclusives ne représente pas le seul cas d’inapplicabilité de lois par ailleurs valides en vertu de la répartition fédérative des compétences. Il existe en effet des cas où la loi valide d’un ordre (fédéral ou fédéré) sera inapplicable au gouvernement de l’autre ordre, dont le cas des dispositions de taxation (article 125 de la LC de 1867).

En anglais, cette théorie jurisprudentielle de la protection des compétences exclusives qui est précisément en jeu dans l’obiter dictum qui nous occupe s’appelle celle de l’« interjurisdictional immunity ». C’est malencontreusement que, dans l’arrêt Tsilhqot’in comme dans d’autres affaires récentes telles que PHS Community Sevices et Marine Services, on lui ait donné le nom français de théorie de l’« exclusivité des compétences ». Au lecteur non averti, cette expression paraîtra naturellement renvoyer à la notion, bien plus générale, de compétence exclusive, notion qui, au Canada comme dans toute fédération, s’oppose à celle de compétence concurrente – notion élémentaire dont nous verrons qu’elle n’est pourtant pas maîtrisée par notre jurisprudence. Dans les motifs majoritaires qu’elle signait dans l’affaire Québec c. Canada de 2011, en revanche, la juge Deschamps appelait, bien mieux, cette théorie celle de « la protection des compétences exclusives ». En somme, cette théorie, qui a été considérablement revue dans l’affaire de la Banque canadienne de l’Ouest, prévoit que, bien que valide, la loi d’un ordre pourra être déclarée inapplicable dans la mesure précise où son application se trouverait autrement à entraver l’exercice, en son cœur protégé par la jurisprudence, d’une compétence exclusive appartenant à l’autre ordre. Analysons brièvement ses conditions d’application : (1) la loi (valide) contestée doit avoir des effets sur la compétence exclusive de l’autre ordre; (2) ces effets doivent se répercuter sur un cœur ou contenu essentiel de compétence exclusive qui, sauf exception (malheureusement indéterminée), est déjà reconnu par la jurisprudence ; (3) plus précisément, ces effets doivent se traduire par une entrave. La première condition confirme que la théorie ne s’applique qu’à la protection des compétences exclusives par opposition aux compétences concurrentes. La deuxième condition indique que ce n’est jamais l’intégralité d’une compétence (exclusive) qui est protégée, mais seulement ce que la jurisprudence a déjà circonscrit comme en formant le « cœur », et ce, de manière à suggérer un principe de non-prolifération des cœurs protégés. La troisième condition résulte de l’introduction d’un nouveau critère qui se voulait un entre-deux des critères antérieurs de la simple « atteinte » et (avant celui-ci) de la « paralysie ».

Le lecteur attentif l’aura deviné : si dans l’arrêt Tsilhqot’in il est question de l’applicabilité de la théorie de la protection des compétences exclusives, c’est au minimum parce que le titre ancestral a été reconnu par la jurisprudence faire partie du cœur protégé de la compétence exclusive sur les autochtones qu’attribue au parlement fédéral le par. 91(24) de la LC de 1867. À ce sujet, la juge en chef avance que la « jurisprudence est quelque peu ambiguë quant à savoir si les droits visés à l’art. 35 [de la LC de 1982] font partie du contenu essentiel du pouvoir fédéral de faire des lois relatives aux “Indiens” prévu au par. 91(24) [de la LC de 1867]. Aucune décision n’a conclu que les droits ancestraux, par exemple le titre ancestral sur des terres, font partie du contenu essentiel de la compétence fédérale prévue au par. 91(24) [de la LC de 1982], mais on l’indique dans des remarques incidentes » (par. 135). Les propos de la juge en chef ne sont ici pourtant pas moins incidents que ceux auxquels elle fait allusion. Avant d’aborder ceux-ci, il faut savoir que, plus généralement, la jurisprudence établit clairement, notamment par le truchement de motifs déterminants plutôt qu’incidents, que la « quiddité autochtone » ou « contenu essentiel de l’indianité », autrement dit tout ce qui se rapporte à ce qui fonde l’altérité autochtone, forme le cœur protégé de la compétence fédérale exclusive qui est prévue au par. 91(24) de la LC de 1867. La question devient ainsi celle de savoir si les droits constitutionnels spéciaux des peuples autochtones en font partie. À l’occasion de l’affaire Delgamuukw, le juge en chef Lamer avait affirmé sans ambages que « l’essentiel de l’indianité englobe  les droits ancestraux, y compris les droits reconnus et confirmés par le par. 35(1) [de la LC de 1982] » (par. 178; voir aussi par. 181, qui suggère que l’idée était implicite dans l’arrêt Sparrow). Dans l’affaire de la Bande Kitkatla, c’est de manière déterminante, et non incidente, que cette question s’était posée, le juge LeBel, au nom de la Cour, en venant à la conclusion que « les appelants [avaient] produit peu de preuves des rapports existant entre les arbres modifiés et la culture Kitkatla dans cette région » (par. 70). Autrement, le juge LeBel aurait statué que la loi provinciale était inapplicable aux droits ancestraux des appelants. Ce n’est pas davantage de manière incidente que les motifs unanimes du juge Bastarache dans l’affaire Paul c. Colombie-Britannique traitent de cette question : «  L’“essentiel” de l’indianité […] englobe l’ensemble des droits ancestraux protégés par le par. 35(1) : Delgamuukw, […] par. 178. […] Dans l’arrêt Bande Kitkatla, […] par. 70, la Cour a jugé que, compte tenu de la preuve déposée, la loi attaquée, à savoir la Heritage Conservation Act, R.S.B.C. 1996, ch. 187, ne portait atteinte ni au statut ni aux droits des Indiens.  Du fait qu’il a été jugé que ces questions de fond ne touchent pas à l’essentiel de l’indianité, je ne vois pas comment la question procédurale pourrait le faire en l’espèce » (par. 33).  Enfin, les motifs concordants de la juge en chef McLachlin et du juge Fish dans l’arrêt NIL/TU,O contiennent un recensement de ce qui a jusqu’ici été reconnu entrer dans la composition du cœur protégé de la compétence fédérale exclusive sur les autochtones, relevé qui comprend « la chasse de subsistance en vertu des droits ancestraux et issus de traités, comme le fait de tuer un cerf pour se nourrir : Dick ; le droit de revendiquer l’existence ou l’étendue du titre ou des droits ancestraux relativement à des ressources ou des terres contestées : Delgamuukw et Bande Kitkatla c. ColombieBritannique […] ; l’application des [sic] règles constitutionnelles et fédérales relatives aux droits ancestraux : Paul c. ColombieBritannique, entre autres décisions » (par. 71). Quoi qu’en dise la juge en chef dans le but d’atténuer l’allure de revirement jurisprudentiel que prend l’obiter dictum qui nous occupe, la jurisprudence de la Cour suprême du Canada avait bien établi que les droits spéciaux garantis aux peuples autochtones par l’article 35 de la LC de 1982 faisaient partie du cœur protégé de la compétence sur les autochtones que le par. 91(24) de la LC de 1867 attribue en propre au législateur fédéral.

En dépit du silence de la juge en chef sur ce qui suit, le cadre d’intervention de son obiter dictum relatif à la répartition fédérative des compétences ne s’arrête pas à ce qui précède. Encore faut-il traiter de l’article 88 de la LI. À ce sujet, il est capital de ne jamais perdre de vue que cette disposition de s’applique qu’aux « Indiens » au sens de la LI. Elle ne concerne donc ni les « Indiens » non inscrits ou qui n’ont pas le droit de l’être en vertu de cette loi, ni les Métis, ni les Inuits. Cette disposition se lit comme suit : « Sous réserve des dispositions de quelque traité et de quelque autre loi fédérale, toutes les lois d’application générale et en vigueur dans une province sont applicables aux Indiens qui s’y trouvent et à leur égard, sauf dans la mesure où ces lois sont incompatibles avec la présente loi ou la Loi sur la gestion financière et statistique des premières nations ou quelque arrêté, ordonnance, règle, règlement ou texte législatif d’une bande pris sous leur régime, et sauf dans la mesure où ces lois provinciales contiennent des dispositions sur toute question prévue par la présente loi ou la Loi sur la gestion financière et statistique des premières nations ou sous leur régime ». Par elle, le pouvoir central entend prendre trois mesures. Premièrement, il veut renoncer à la théorie de la protection des compétences exclusives ; une loi provinciale qui leur serait normalement inapplicable est ainsi rendue applicable aux Indiens au sens de LI. Deuxièmement, il entend renforcer la préséance dont bénéficie ses lois pour faire intervenir celle-ci même en l’absence de conflit réel, dès lors qu’une norme provinciale porte « sur une question prévue » par la LI ou la Loi sur la gestion financière et statistique des premières nations. Même s’il veut se limiter à deux lois précises, un tel procédé est d’une constitutionnalité douteuse, la jurisprudence exigeant qu’il y ait conflit réel pour qu’intervienne la préséance de la loi d’un ordre sur celle de l’autre ordre. Troisièmement, il étend la portée de la préséance de ses lois aux traités conclus avec des Indiens au sens de la LI. La jurisprudence prévoit ainsi non seulement que l’article 88 de la LI ne peut intervenir de manière à rendre applicables à l’exercice de droits issus de traités conclus avec des Indiens au sens de cette loi des lois provinciales qui ne le sont pas d’elles-mêmes, mais aussi qu’en vertu de cette disposition tout traité conclu avec de tels Indiens l’emporte sur les lois provinciales qui leur sont applicables d’elles-mêmes. L’arrêt Francis avait laissé entendre qu’en vertu de cet article les traités « indiens » l’emportaient normalement aussi sur les lois fédérales, mais une telle hypothèse a été infirmée par l’arrêt George. Dansl’arrêt Simon, la Cour suprême a confirmé que l’article 88 de la LI ne s’appliquait pas aux seuls traités portant cession de terres. Enfin, il faut savoir que l’application de la LI est souvent, en tout ou partie, écartée par un traité dit « moderne » de règlement de revendication territoriale fondée sur des droits ancestraux.

Dans l’arrêt Côté où il signait des motifs majoritaires, le juge en chef Lamer n’avait pas manqué, du moins en ce qui concerne la protection des droits autochtones issus de traité, de relever que l’article 88 de la LI avait perdu de son intérêt depuis l’entrée en vigueur de l’article 35 de la LC de 1982(par. 87). Il avait alors suggéré que le test de justification de la restriction des droits constitutionnels des peuples autochtones puisse intervenir dans l’application de cette disposition de la LI. Sans répondre à la question, il avait, dans un souci d’harmonisation avec la jurisprudence relative à l’article 35 de la LC de 1982, envisagé ainsi que la préséance reconnue aux traités par l’article 88 de la LI sur la loi provinciale puisse avoir pour limite le caractère justifié de la restriction apportée par celle-ci à des droits issus de traités : « Les limites précises de la protection conférée par l’art. 88 seront examinées à une autre occasion. Je ne connais pas de décision faisant autorité qui aurait écarté l’existence possible d’une étape implicite de justification dans l’application de l’art. 88. Dans un avenir rapproché, le Parlement ressentira sans aucun doute l’obligation de réexaminer l’existence et la portée de cette protection de nature législative, à la lumière des incertitudes évoquées précédemment et de la constitutionnalisation correspondante des droits issus de traités aux termes du par. 35(1) » (ibid.).

À défaut de la part de la juge en chef McLachlin de le faire dans l’arrêt Tsilhqot’in où elle s’est pourtant attaquée à la question, il faudra se demander ce que, au lendemain de cette décision, il doit rester de l’article 88 de la LI. Réponse à suivre en suite et fin.