First of All Our Laws

Natural law in a Québec Court of Appeal decision in 1957

Starting with the Reference re Alberta Statutes, [1938] SCR 100, but mostly in the 1950s, the Supreme Court of Canada issued a series of decisions which came to be known as upholding an “implied bill of rights” in the Canada. The actual holdings of these decisions were often relatively narrow ― they held, for example, that provinces could not outlaw political or religious ideas, because doing so was part of Parliament’s criminal law power. Yet both the obiter comments of some judges and the general trend of these cases seemed to give a fairly clear indication that the Supreme Court would, to some extent at least, resist the arbitrary exercise of both legislative and executive power in Canada, and protect civil liberties.

Understandably less well-known are the decisions of the lower courts that tended to the same effect. In Morin v Ryan, [1957] Que QB 296 (CA), for instance, the Québec Court of Appeal awarded damages to a plaintiff it founded to have been defamed by being characterized as a “militant communist” ― a decision F.R. Scott described as “a healthy check on incipient McCarthysm”. Another such decision, which I have recently come across, is Chabot v School Commissioners of Lamorandière, (1957) 12 DLR (2d) 796.  Like many of the “implied bill of rights decisions” it concerned the religious freedom of Jehovah’s Witnesses ― in this instance, in the context of a school system organized along religious lines.

The applicant’s children were attending a Catholic public school ― the only kind there was in their rural municipality. After the family joined the Witnesses, the parents wrote to the school to request that the children not be required to take part in the daily prayers and to study religion-related content. What we would now call a “reasonable accommodation” seems to have worked well enough for a while, but eventually ― perhaps after some trivial misbehaviour by the children, though many of the judges seem quite skeptical of this ― the arrangement broke down. The children were expelled, and the school authorities made it clear that they would only re-admit them on condition that they take part in the full programme of religious activities. The father sought a writ of mandamus to compel the school to admit his children with the condition that they be exempted from religious exercises.

At the Court of Appeal, the case was heard by a bench of seven judges ― testament, I take it, to its special importance. Six sided with the father. Justice Rinfret, as he then was (Édouard Rinfret, that is, not to be confused with his father Thibodeau Rinfret, the Chief Justice of Canada), dissented, protesting that

no one wants to place any obstacles in the way of the religious liberty of the appellant or his children, no one aspires to force him to send his children to the school of the commissioners; if he does it, it is of his own volition, because he wanted to; but if it is his wish and if he insists on sending them there, he is obliged to … follow the regulations [as to religious exercises and studies] established by competent authority. (826)

The law, after all, allowed religious “dissentients” to establish their own schools. If the Chabot family was one of the few or even the only one in its small town, that was not Catholic, the law paid no heed to that; they should still set up their own school, or comply with the rules of the Catholic majority.

But the court’s majority did not see it this way. For them, the issue was one of religious liberty ― and indeed of natural rights. On its face, to be sure, the case was about interpreting the applicable legislation and regulations, and deciding whether they were ultra vires the province, notably in light of some of the already-decided “implied bill of rights” cases. Justice Casey, for instance, starts by putting the case before the court in this context:

During the past few years our Courts have been called upon to consider those fundamental rights commonly called freedoms of speech and of religion, and while differences have arisen in solving specific problems, never has the existence of these rights been put in doubt. (805)

But, more than in those cases, the judges who decided Chabot were explicit in their references to implicit rights prior to positive law, which guided their interpretation and application of that law. Thus Justice Pratte says that “it appears useful to recall that the right to give one’s children the religious education of one’s choice, like freedom of conscience, is anterior to positive law”. (802) Having quoted a couple of English decisions to this effect, and a passage from Aquinas cited in one of them, Justice Pratte writes that

if one considers natural law, first of all our laws, it is necessary to conclude that children who attend a school are not obliged to follow a religious teaching to which their father is opposed. (802)

Similarly, Justice Casey was of the view that “[w]hat concerns us now is the denial of appellant’s right of inviolability of conscience [and] interference with his right to control the religious education of his children”, which rights “find their source in natural law”. (807). Justice Hyde (with whom Justice Martineau agreed), also took the position that the school authorities’ position amounted to an assertion that they could

force upon [non-Catholic children attending Catholic schools] the teaching of the Roman Catholic Church and oblige them to go through forms of worship in accordance with that faith. It requires no text of law to demonstrate that this cannot be so. (813; paragraph break removed.)

Justice Taschereau (that is André Taschereau, not to be confused with his cousin Robert Taschereau, then judge on the Supreme Court and later Chief Justice of Canada), sounded a perhaps slightly more Dworkinian note:

It would … be contrary to natural law as well as to the most elementary principles of our democratic institutions that a father could not exercise the right or fulfil his obligation to instruct his children without renouncing his religious faith (834; emphasis added.)

Of the majority judges, only Justice Owen was more cautious, saying that “[t]here are differences of opinion as to the nature of [religious freedom], whether it is a civil right or a political or public right”, although he too had no difficulty in concluding that it “is a right which is recognized and protected in Canada”, while pointing to limited legislative, and no constitutional, authority.

Now, it is not entirely clear quite what relationship between positive and natural law the judges envisioned. Certainly they were prepared to let natural law guide their choice between plausible interpretations of ambiguous legislative provisions, and either to read down or to declare ultra vires regulatory provisions inconsistent with their chosen interpretation and thus with natural law. But would they go further and actually invalidate positive law for inconsistency with natural law? None of them finds it necessary to do so, but there is at least a hint that they might. Justice Hyde seems to suggest that compliance with natural law might be a constitutional requirement, saying that the school authorities’ power to determine the curriculum

cannot be construed to override [a] basic principle of natural law. It would require very specific provisions in the Act to that effect to justify any such interpretation and then, of course, the constitutionality of such provisions would be a matter for consideration. (813)

Justice Casey might be going further still, stating that rights which

find their existence in the very nature of man … cannot be taken away and they must prevail should they conflict with the provisions of positive law. Consequently if the regulations under which, rightly or wrongly, this school is being operated make it mandatory that non-Catholic pupils submit to the religious instructions and practices enacted by the Catholic Committee then these regulations are ultra vires … and invalid. (807; emphasis added)

That said, the same Justice Casey cautions that

while in principle no one should be coerced into the practice of a religion, or subjected to compulsion in following outwardly the dictates of conscience, or prevented from practising as he sees fit the religion of his own choice, this immunity disappears if what he does or omits is harmful or opposed to the common good or in direct violation of the equal rights of others. (805)

Meanwhile, Justice Pratte suggests that Québec’s education system was designed so as to “take into account the rights of the family in the matter of education.” (800) His and his colleagues’ decision, then, might only rely on natural law the better to advance the positive legislator’s objectives, as well as to protect natural rights.

The majority’s overt invocation of natural law reads like something of a curiosity sixty years later. The rights it sought to uphold have, more or less, been subsumed in the positive protections of the Canadian Charter of Rights and Freedoms ― and, perhaps even more so, in Québec’s Charter of Human Rights and Liberties. Nevertheless, the questions the Court addresses are also very modern. The issue as stated by Justice Taschereau ― whether a parent “[c]an … be obliged to renounce his religious beliefs as a condition to the admission of his children to a public school of the school municipality where he lives?” (832) ― is exactly the same as that which faced the Supreme Court in Multani v Commission scolaire Marguerite-Bourgeoys, 2006 SCC 6, [2006] 1 SCR 256, the kirpan case. The answer the Supreme Court gave was not as novel as its critics keep on pretending it was, nor did it have to hinge on constitutional provisions which some of them affect to find illegitimate. Half a century before Multani, Québec’s highest court came to similar conclusions, on the basis of what it ― rightly in my view ― saw as truths antecedent to, and more permanent than, any constitution.

Charte de la honte et fédéralisme (II)

J’ai soutenu hier, me fondant sur l’arrêt de la Cour suprême dans  Saumur c. City of Québec, [1953] 2 SCR 299, que la constitution ne permet pas aux provinces d’adopter des lois dont le caractère véritable consiste à limiter la liberté de religion (même si elles peuvent adopter des lois qui ont la limitation de la liberté religieuse comme effet incident). Cette conclusion n’est pas libre de tout doute, mais elle m’apparaît défendable. Il faut donc nous demander si, advenant son acceptation par les tribunaux, elle mènerait ceux-ci à conclure à l’inconstitutionnalité de certaines dispositions de la Charte de la honte. Cette question, comme je l’expliquais hier, est d’une importance capitale, car un jugement à l’effet que la Charte de la honte excède la compétence de l’Assemblée nationale ne pourrait pas être contourné par le recours à la clause nonobstant de la Charte canadienne des droits et libertés, contrairement à un jugement fondé sur la violation de la liberté de religion.

Comme l’explique la Cour suprême dans le Renvoi relatif à la Loi sur les valeurs mobilières, 2011 CSC 66, [2011] 3 R.C.S. 837, aux par. 63-65,

[l]es tribunaux canadiens utilisent l’analyse du « caractère véritable » pour juger de la validité constitutionnelle des lois du point de vue du partage des compétences.  Le recours à cette doctrine suppose de se pencher sur l’objet et les effets de la loi comme première étape pour décider si elle relève d’un chef de compétence donné. …

La preuve intrinsèque, telles les dispositions qui énoncent les objectifs et la structure générale du texte législatif, peut en révéler l’objet.  La preuve extrinsèque, comme le Hansard ou d’autres comptes rendus du processus législatif, peut aussi contribuer à déterminer quel est l’objet d’un texte législatif.  Par ailleurs, les effets d’un tel texte s’entendent de son effet juridique ainsi que des conséquences pratiques de son application …

Quel est donc le caractère véritable de la Charte de la honte, et particulièrement de ses articles 5 (celui qui interdit le port de symboles religieux « ostentatoires » à tout « membre du personnel d’un organisme public ») et  10 (qui autorise le gouvernement à imposer la même interdiction aux employés de compagnies ou organismes privés avec qui il fait affaire ou qu’il subventionne)?

En ce qui concerne l’objet de ces dispositions, le gouvernement soutiendra qu’elles visent, selon les termes du préambule de la Charte de la honte, à « affirme[r] les valeurs que constituent la séparation des religions et de l’État ainsi que la neutralité religieuse et le caractère laïque de celui-ci » et à mettre en oeuvre ces valeurs. En soi, ces objectifs ne peuvent être critiqués, puisqu’un gouvernement provincial a bien sûr le droit (et même le devoir) d’assurer son caractère laïc. Cependant les affirmation d’un gouvernement au sujet des objectifs poursuivis par une loi ne peuvent pas être acceptés sans examen critique. À cet égard, les tribunaux devraient tenir compte des affirmations du ministre responsable du projet de Charte de la honte, Bernard Drainville, rattachant ce projet à une supposée lutte à « l’extrémisme » qui, comme je l’expliquais ici, relève du droit criminel plutôt que d’une quelconque compétence provinciale. Cependant, c’est en tenant compte des effets de la Charte de la honte que son objet et son caractère véritable deviennent plus clairs.

Ces effets consistent, on le sait, essentiellement à exclure de la sphère gouvernementale dans son sens le plus large, et même de certaines parties du secteur privé, les manifestations visibles de certaines religions ― mais pas de la religion réelle ou notionnelle de la majorité. La situation est donc similaire à celle qui était en cause dans Saumur, où la Cour suprême a invalidé une règle d’apparence neutre qui servait en fait ― et dont on savait qu’elle allait servir ― à éliminer les manifestations d’une religion précise. Le fait qu’une loi qui prétend affirmer et mettre en oeuvre la laïcité de l’État ne s’occupe aucunement d’entorses réelles à ce principe qui existent au Québec, qu’il s’agisse du crucifix à l’Assemblée nationale ou de prière dans les conseils municipaux suggèrent également que son caractère véritable consiste non pas en l’affirmation de la laïcité, mais en l’exclusion sélective de certaines manifestations religieuses jugées indésirables.

La forme même de la Charte de la honte est un indice important de ce qu’elle est réellement une loi visant à limiter la liberté de religion. Le gouvernement dira qu’elle est une loi relative à la « la tenure des charges provinciales » (par. 92(4) de la Loi constitutionnelle de 1867) dans la mesure où elle s’applique aux fonctionnaires, une loi relative à « l’administration des prisons publiques » (92(6)) dans la mesure où elle s’applique aux gardiens de prison, une loi relative aux « institutions municipales dans la province » (92(8)) dans la mesure où elle s’applique aux employés municipaux, etc. Sauf que, justement, le fait même qu’il s’agisse d’une seule et même loi suggère fortement, me semble-t-il, qu’elle concerne fondamentalement les manifestations de croyances religieuses, et non ces autres objets par lesquels on tentera de la justifier. Autrement dit, ce n’est pas une loi pour l’administration de la fonction publique, des prisons, des municipalités etc. qui a des effets incidents sur des pratiques religieuses. C’est plutôt, par son caractère véritable, une loi réprimant certaines pratiques religieuses qui a des effets incidents sur la fonction publique, les prisons, les municipalités etc. 

Or, une telle loi, selon une pluralité de juges dans Saumur, relève du droit criminel, et donc de la compétence fédérale en vertu du paragraphe 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867. L’Assemblée nationale ne peut validement l’adopter.

La Charte de la honte et le fédéralisme (I)

J’ai déjà soutenu que, dans la mesure où elle serait justifiée comme une mesure de lutte à l’intégrisme religieux, la Charte de la honte du Parti québécois excède les compétences législatives du Québec. Cependant, il semble improbable que l’argument, manifestement fallacieux, de la lutte à l’intégrisme soit en fait invoqué devant les tribunaux pour justifier la constitutionnalité de ce projet. Néanmoins, la question de la compétence, en vertu de l’article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867, de l’Assemblée nationale à l’adopter mérite d’être posée.

Car, si le fait que la Charte de la honte enfreint la garantie de liberté religieuse tant de la Charte canadienne des droits et libertés que de la Charte des droits et libertés de la personne (alias la Charte québécoise) ne fait pas vraiment de doute pour moi ou pour la plupart des constitutionnalistes, l’Assemblée nationale demeurerait libre de contourner un jugement le confirmant en invoquant la clause « non-obstant » de ces Chartes. Elle ne pourrait pas le faire d’un jugement statuant que la Charte de la honte excède ses compétences législatives. Or, réflexion faite, je crois qu’il y a au moins un très bon argument à l’effet que certaines dispositions du la Charte de la honte ― l’article 5 (qui interdit le port de « symboles religieux ostentatoires » par les employés de l’État) et l’article 10 (qui autorise le gouvernement à étendre cette interdiction aux employés d’entreprises privées avec lesquelles il fait affaire et d’organismes qu’il subventionne) ― excèdent effectivement la compétence de l’Assemblée nationale. Pour éviter de faire des billets beaucoup trop longs, je me limiterai, dans celui-ci, à expliquer la jurisprudence pertinente sur la question, gardant son application à la Charte de la honte pour un billet subséquent.

L’arrêt de principe au sujet de la compétence d’une législature provinciale à interférer avec la liberté religieuse est Saumur c. City of Québec, [1953] 2 SCR 299, où la Cour suprême a statué qu’une législature provinciale ne pouvait autoriser un règlement municipal permettant aux autorités policières d’interdire la distribution de dépliants d’une religion jugée indésirable (en l’occurrence, les témoins de Jéhovah). La province a soutenu que le règlement en cause ne portait que sur la circulation, mais, la preuve établissait que, tant par son objet que par son application réelle, il visait particulièrement les témoins de Jéhovah, impliquant donc leur liberté de religion.

Trois juges ― le juge en chef Rinfret et les juges Taschereau et Kerwin auraient statué que la liberté de religion était comprise parmi « la propriété et les droits civils » sur lesquels la province peut légiférer (ou déléguer son pouvoir législatif à une municipalité) en vertu du paragraphe 92(13) de Loi constitutionnelle de 1867. (Le juge en chef et le juge Taschereau auraient conclu à la validité du règlement et de son application aux Témoins de Jéhovah, alors que pour le juge Kerwin, cette application contrevenait néanmoins à la Loi sur la liberté des cultes et était donc invalide.)

Pour quatre juges ― les juges Rand, Estey, Locke et Kellock ― la liberté de religion n’est pas comprise dans les « droits civils » sujets à la législation provinciale. Si une législature canadienne peut la restreindre, c’est le Parlement fédéral agissant en vertu de sa compétence sur le droit criminel.  (Avec le juge Kerwin, ils composent la majorité de la Cour qui conclut que le règlement en cause ne pouvait être appliqué comme il l’était aux témoins de Jéhovah.)

Finalement, les deux autres juges ― Cartwright et Fauteux ― auraient statué que le règlement en cause portait véritablement sur la circulation et la prévention de conditions donnant lieu au crime, des compétences provinciales, et qu’il n’affectait donc la liberté de religion que de façon incidente. Le juge Cartwright écrivait, à la p. 387, qu’

[i]t may well be that Parliament alone has power to make laws in relation to the subject of religion as such, that that subject is, in its nature, one which concerns Canada as a whole and so cannot be regarded as of a merely local or private nature in any province or as a civil right in any province; but we are not called upon to decide that ques­tion in this appeal and I express no opinion upon it. I think it clear that the provinces, legislating within their allotted sphere, may affect the carrying on of activities con­nected with the practice of religion.

En somme donc, quatre juges contre trois ont conclu que les législatures provinciales ne pouvaient adopter de lois dont le caractère véritable consistait à limiter la liberté de religion, celle-ci ne faisant pas partie des « droits civils » au sens du par. 92(13). Par contre, cinq juges ont conclu que les provinces pouvaient adopter des lois valides en vertu d’un autre chef de compétence et ayant des effets incidents sur la liberté religieuse.

Avant d’aborder la question de l’application de Saumur à la Charte de la honte, il faut soulever, brièvement, celle de l’applicabilité en 2014 de cet arrêt et de toute la jurisprudence des années 30 et 50 qui a donné naissance à la théorie de l’ « Implied Bill of Rights ». D’une part, l’enchâssement de la Charte canadienne peut sembler l’avoir privée de sa raison d’être. D’autre part, dans Dupond c. Ville de Montréal,[1978] 2 RCS 770, la majorité de la Cour suprême, sous la plume du juge Beetz, semble rejeté l’approche de la pluralité dans Saumur qui faisait de la liberté de religion une matière unique couverte par la compétence du Parlement en matière de droit criminel.

Par contre, Dupond n’a pas formellement renversé Saumur et les autres arrêts de l’Implied Bill of Rights. Au contraire, le juge Beetz a souligné que le règlement en cause dans Dupond « ne port[ait] atteinte à la liberté de religion, à la liberté de la presse ou d’expression … de manière à amener la question sous le pouvoir du Parlement en matière de droit criminel » (p. 795). Dupond semble être conséquent avec, au moins, la théorie majoritaire dans Saumur, voulant qu’une loi provinciale puisse avoir des effets incidents sur la liberté de religion. De plus, dans le Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale (Î.-P.-É.), [1997] 3 R.C.S. 3, le juge en Chef Lamer a fait référence à la théorie de l’Implied Bill of Rights et à la jurisprudence qui y a donné naissance avec une apparente approbation (par. 102-103).

Quant à l’effet de la Charte canadienne, il est évident que  son enchâssement, les justiciables et les tribunaux ne sentent normalement pas le besoin d’avoir recours à des arrêts tes que Saumur. Cependant, cela ne veut pas dire que la Charte a rendu cette jurisprudence obsolète. En fait, la Charte elle-même dispose, à l’art. 31, qu’elle « n’élargit pas les compétences législatives de quelque organisme ou autorité que ce soit ». Si une atteinte à la liberté religieuse excédait les compétences législatives d’une province avant 1982, elle les excède encore aujourd’hui.

Voici donc le cadre juridique dans lequel il faut aborder la question de la constitutionnalité, sur le plan du fédéralisme, de la Charte de la honte. Ce cadre est quelque peu incertain, notamment en raison de doutes que soulève Dupond sur la validité de la jurisprudence telle que Saumur, mais il permet, à mon avis, de soulever des doutes sérieux sur la constitutionnalité de la Charte de la honte, comme j’essaierai de le démontrer dans un prochain billet.

Constitutional Implications

I have come across a fairly interesting new article, “A Comparative Analysis of the Doctrinal Consequences of Interpretive Disagreements for Implied Constitutional Rights,” by Zoë Robinson, of DePaul University’s College of Law. On the basis of a comparison between Australia and the United States, specifically between the development of a right to free political communication in Australia and the right to abortion in the U.S., Prof. Robinson argues that judicial implication is a rather ineffective way of  protecting rights. Implication of rights is always the result of dubious interpretive methods; it is vulnerable to criticism, which makes judges self-conscious; it also results in “a paucity of interpretive resources which could support doctrinal developments” (96). I think prof. Robinson is right, as an empirical matter, about the weakness of implied rights, but I doubt that her explanations for it are sufficient, or even correct.

To help us think about the problem of implied rights, it is useful to cast a wider net than prof. Robinson does. One way of doing this is to bring Canada into the comparison. We have, after all, our own “implied bill of rights,” consisting mostly of the freedom of (political) speech. Another, which reflecting on implication in Canadian constitutional law suggests, is to compare implied rights not to “express” rights, as prof. Robinson does, but to other implied constitutional rules, which in Canada we know as “underlying constitutional principles,” and which also exist in American law (the separation of powers jurisprudence is, for example, built on the implications of the three-branch structure of government created by Articles I, II, and III of the U.S. Constitution).

The story of Canadian “implied bill of rights” cases seems to suggest that prof. Robinson may well be right. Despite high-minded rhetoric and apparent promise, the idea of rights implicit in the preamble of, or the institutions created by, the Constitution Act, 1867, was never endorsed by a majority of the Supreme Court, and never served as the actual ratio decidendi of a case; it was always raised in obiter by, at most, a couple of judges at a time. While lauded by some academics, notably F.R. Scott, it was criticized by others, notably Bora Laskin. And in the late 1970s, the Supreme Court came to reject it, in Dupond v. City of Montreal, [1978] 2 S.C.R. 770, (though justice Laskin, ironically, dissented). Despite this rejection, and the subsequent coming into force of the Charter, the “implied bill of rights” is not quite dead and buried (Justice Lebel, for example, referred to it with approval in his concurring opinion in R. v. Demers, 2004 SCC 46, [2004] 2 S.C.R. 489), but there is not much life in it either.

Yet looking at underlying constitutional principles provides a useful contrast. You’d think that they would be affected by the same problems as implied rights – dubious origins, vulnerability to criticism, impossibility to develop into something jurisprudentially useful. And to some extent they certainly are. They have indeed been criticized – for example, in a scathing paper by Université de Montréal’s Jean Leclair – and the Supreme Court’s unanimous, and dismissive, almost contemptuous, rejection of underlying principles as source of implied constitutional protections in British Columbia v. Imperial Tobacco Canada Ltd., 2005 SCC 49, [2005] 2 S.C.R. 473, seems to confirm that implication is not a reliable source of rights. But that’s not the whole story of underlying principles. They have been applied to powerful effect in judicial independence cases (indeed, it is certainly arguable that the Supreme Court has gone too far with the principle of judicial independence), and also in the Manitoba Language Rights reference, [1985] 1 S.C.R. 721,  in which the Supreme Court managed to declare unconstitutional Manitoba’s entire statute book unconstitutional for not being enacted in both official languages without creating chaos, by the device of suspending the declaration of invalidity, in the name of the underlying principle of the Rule of Law.

What the cases involving underlying principles seem to suggest is that these principles are more easily used to work out fundamentals of constitutional structure than individual rights. The situation in America, at least as I understand it, confirms this thought, since separation of powers cases there seem to excite nowhere near the same degree of hostility, and to be subject to nowhere near the same degree of judicial self-doubt, as cases that can be described as involving implied rights. Why this should be so, I do not quite understand. Perhaps it is merely because rights cases are more high-profile and (or because) more intelligible to the layperson than structural cases. Perhaps there are other reasons why courts are more confident in their ability to get constitutional structure right than individual rights. However that may be, implied constitutional rules are not bound to be anemic and fruitless. If implied constitutional rights are, there ought to be some further explanation, specific to rights themselves, and not applicable to all constitutional implications.