Inutile ou inconstitutionnel?

En plus de s’attaquer à la liberté d’expression et à la primauté du droit avec leur projet de loi 59, le gouvernement du Québec et la ministre de la justice, Stéphanie Vallée, s’attaquent peut-être aussi à la liberté de religion avec le projet de loi 62. Peut-être, car ce texte législatif contient une exception qui pourrait en réduire l’effet réel à néant. Cependant, on peut supposer que son application, surtout dans l’environnement politique et social actuel, va bel et bien mener à des violations de la liberté de religion, droit pourtant protégé par l’art. 2(a) de la Charte canadienne des droits et libertés et l’art. 3 de la Charte des droit et libertés de la personne, alias la Charte québécoise.

Le projet de loi 62 contient bien des dispositions inoffensives, notamment les articles 4 à 6, qui énoncent et qualifient le devoir  de neutralité religieuse imposé aux fonctionnaires et autres employés de l’État. Ce devoir n’est pas nouveau, ce qui fait en sorte que l’adoption de ces dispositions est inutile mais, pour cette même raison, elle ne fera pas de mal. Il en va de même avec la plupart des critères édictés aux articles 10 à 12 pour, supposément, encadrer l’octroi d’accommodements religieux. À une exception près, sur laquelle je reviendrai, ces critères ne sont pas nouveaux ― et, pour cette même raison, il ne faut pas se faire d’illusion sur leur capacité à servir de « balises » aux accommodement. Les décisions, en cette matière, ne peuvent se faire qu’au cas par cas, et exigent la bonne foi de toutes les parties impliquées. Or, on ne génère pas la bonne foi à coups de législation.

Là où le bât blesse, cependant, c’est à l’article 9 du projet de loi. Les deux premiers alinéas en sont les suivants:

Un membre du personnel d’un organisme doit exercer ses fonctions à visage découvert, sauf s’il est tenu de le couvrir, notamment en raison de ses conditions de travail ou des exigences propres à ses fonctions ou à l’exécution de certaines tâches.

De même, une personne à qui est fourni un service par un membre du personnel d’un organisme doit avoir le visage découvert lors de la prestation du service.

Cette obligation vise, on s’en doute bien, les femmes musulmanes qui portent la burqa ou le niqab. On semble leur interdire de travailler pour l’État, et même d’en recevoir les services ― d’aller à l’école ou à l’université, de se faire soigner à l’hôpital ou même, je pense, de porter plainte à un poste de police. En d’autres mots, on semble les mettre hors la loi. Sauf que le troisième alinéa de l’article 9 crée une exception:

Un accommodement qui implique un aménagement à l’une ou l’autre de ces règles est possible mais doit être refusé si, compte tenu du contexte, des motifs portant sur la sécurité, l’identification ou le niveau de communication requis le justifient.

À première vue aussi, l’effet de cette exception pourrait être de carrément annuler les obligations apparemment imposées aux alinéas précédents. Aux moins deux des trois prohibitions catégoriques qui la qualifient ne sont pas nouvelles: les femmes qui portent la burqa ou le niqab acceptent déjà découvrir leur visage pour s’identifier, notamment pour des raisons de sécurité.

La grande incertitude concerne cependant la façon dont l’article 9 sera appliqué en réalité. Par exemple, va-t-on refuser systématiquement l’ « accommodement » que serait le port de la burqa ou du niqab sous prétexte qu’il empêche d’atteindre « le niveau de communication requis » (art. 9, al. 3), ou qu’il ne « respecte [pas] le droit à l’égalité entre les hommes et les femmes » (art. 10, al. 1, sous-al. 2) ou encore qu’il « compromet […] le principe de la neutralité religieuse de l’État » (art. 10, al. 1, sous-al. 3)?  En théorie, de tels refus systématiques iraient à l’encontre de l’alinéa 3 de l’article 9, qui dit bien qu’un accommodement « est possible ». En pratique, dans l’état actuel des esprits québécois, je ne suis pas optimiste. Et il y a aussi un problème plus général: en qualifiant la non-interdiction du port de la burqa ou du niqab comme un accommodement, oblige-t-on les femmes qui vont recevoir un service de l’État ― disons, en se présentant à l’urgence d’un hôpital ― de formuler une demande formelle? J’ose espérer que non, mais même si ce n’est pas le cas, le message que le projet de loi envoie aux personnes à qui cette femmes s’adresse est qu’ils lui font une faveur ― et qu’ils pourraient la lui refuser.

Si on refuse ces » accommodements », les contestations en vertu de l’une ou l’autre Charte seront inévitables. Et, selon moi, elles auront de très bonne chances de succès. Je crois qu’il serait aussi possible de contester la compétence de la législature du Québec à adopter le projet de loi 62, en soutenant que, de par son caractère véritable, il s’agit d’une loi portant sur la religion, un sujet qui relève du Parlement fédéral selon l’arrêt Saumur v. City of Quebec, [1953] 2 SCR 299. J’ai expliqué cet argument plus en détail ici et ici, s’agissant de la Charte de la honte proposée par le gouvernement péquiste. Dans ce billet, je me concentre sur l’analyse en fonction des Chartes.

Il est évident qu’interdire à une personne de recevoir un service à cause d’un vêtement religieux qu’elle porte est une atteinte à sa liberté de religion (et/ou une forme de discrimination fondée sur la religion). L’État serait tenu de justifier cette atteinte, en démontrant qu’elle sert un objectif urgent et réel, qu’elle est rationnellement liée à cet objectif, qu’elle est (à peu près) la moins sévère possible pour réaliser cet objectif et, enfin, que ses bienfaits dépassent ses effets négatifs.

Or, une telle démonstration ne me semble pas possible. L’objectif du projet de loi 62, selon l’article 1 de celui-ci, est de z favoriser le respect » de « la neutralité religieuse de l’État ». Or, la Cour suprême a bien spécifié dans son récent arrêt Mouvement laïque québécois c. Saguenay (Ville), 2015 CSC 16,

qu’un espace public neutre ne signifie pas l’homogénéisation des acteurs privés qui s’y trouvent. La neutralité est celle des institutions et de l’État, non celle des individus. [74]

Il n’y a donc pas de lien rationnel entre l’objectif de neutralité et l’interdiction, pour les individus qui reçoivent les services de l’État, ou même ceux qui travaillent pour celui-ci, de vêtements religieux. Le caractère irrationnel de cette interdiction devient encore plus clair lorsqu’on considère qu’elle ne s’étend qu’à quelques vêtements religieux, mais épargne la plupart des symboles religieux qui révèlent pourtant, de façon tout aussi évidente, l’appartenance religieuse des personnes qui les portent ou les affichent.

Avant de conclure, je reviens sur un autre élément du projet de loi 62 qui me paraît troublant: l’exigence, posée au premier alinéa de l’article 10, que tout accommodement religieux « respecte le droit à l’égalité entre les femmes et les hommes ». Je ne suis évidemment pas contre cette égalité. Cependant, les tribunaux ont toujours rejeté les hiérarchies de droits comme celle que cette disposition crée. Qui plus est, l’application concrète de ce critère risque de mal tourner. Par exemple, comme je le suggère ci-dessus, il risque d’être invoqué pour rejeter systématiquement la présence de certains symboles religieux jugés sexistes sans égard au sens que leur donnent les personnes qui les affichent. Il serait préférable, selon moi, de rappeler l’importance de l’égalité des sexes dans la considération des accommodements, mais sans en faire un critère qui prévaut automatiquement sur les autres.

Ainsi, dans la mesure où elle aura un impact réel l’obligation d’avoir le visage découvert, qui est la pièce maîtresse du projet de loi 62, porte atteinte à la liberté de religion des femmes qui porte la burqa ou le niqab. Cette atteinte n’a aucun lien rationnel avec l’objectif affiché de ce projet de loi. Il n’est pas impossible, par ailleurs, qu’en pratique, cette obligation ne soit pas imposée. Cependant, pour les raisons que j’explique ci-dessus, je ne crois pas que tel serait le cas. Cette disposition est donc inutile au mieux, et inconstitutionnelle au pire. Elle va certes moins loin que la Charte de la honte péquiste, mais tout comme celle-ci, elle est le fait d’un gouvernement qui fait de la petite politique sur le dos d’une minorité religieuse vulnérable.

Splitting a Baby

There came a Catholic school and a minister of education unto the Supreme Court, and stood before it. And the school said, “Oh my Lords and my Ladies, I am a private Catholic school, and am delivered of a programme for teaching a class on Ethics and Religious Culture through the prism of my Catholic faith. And when I besought the minister for leave to do so, he would not let me, though my programme be equivalent to the one he requires.” And the minister said, “Nay, but thy programme is no wise equivalent to the required one, for that programme is secular and objective, and thine religious.” Thus they spoke before the Court. Then the Court said (having deliberated a year, and with three of the seven judges present disagreeing), “Fetch me a sword.” And they brought a sword (a metaphorical one) before the Court. And the Court said, in Loyola High School v. Quebec (Attorney General), 2015 SCC 12: “Divide the programme in two, and give half to the one, and half to the other.”

More specifically, the majority (consisting of Justice Abella, who wrote the judgment, and Justices Lebel, Cromwell, and Karakatsanis) holds that while Loyola cannot be forced to teach its students about Catholicism from the rigorously secular and neutral perspective favoured by the minister, it can be required to teach the “ethics” element of the class from such a perspective. (Loyola itself does not object to adopting this posture for teaching students about other religions.) The majority orders the Minister to reconsider the denial of an exemption necessary for Loyola to teach the class according to its own programme rather than the one imposed by the Minister in light of its reasons.

This case was widely expected to produce a clear statement about the nature and extent of the religious rights of organizations under the Charter, since Loyola is a (non-profit) corporation. However, Justice Abella’s reasons seem to punt on that question, invoking instead “the religious freedom of the members of the Loyola community who seek to offer and wish to receive a Catholic education.” [32] Loyola was entitled to seek judicial review of the Minister’s decision, and in doing so to argue that the Minister failed to respect the rights of others.

Because the case arose by way of judicial review of an administrative decision, Justice Abella takes the approach developed in Doré v. Barreau du Québec, 2012 SCC 12, [2012] 1 S.C.R. 395, according to which the administrative decision must reflect a reasonable balancing of “the Charter protections — values and rights — at stake in their decisions with the relevant statutory mandate” [Loyola, 35]. But reasonableness, here, “requires proportionality” [38] and, indeed, is the exact counterpart of the (last two stages of) the “Oakes test” applied to determine the constitutionality of statutes.

Applying this framework, Justice Abella begins by pointing out that the statutory scheme under which the Minister operates makes provision for exemptions which must be granted to programmes “equivalent” to those designed by the government. This possibility would be meaningless, she observes, if “equivalent” were understood as “identical.” Besides, “[t]he exemption exists in a regulatory scheme that anticipates and sanctions the existence of private denominational schools,” [54] and, therefore,

a reasonable interpretation of the process for granting exemptions from the mandatory curriculum would leave at least some room for the religious character of those schools. [54]

In effectively requiring Loyola to teach the entire class, including the parts dealing with the Catholic religion itself, from a secular and neutral perspective, the Minister failed to make allowance for its denominational character. That decision

amounts to requiring a Catholic institution to speak about Catholicism in terms defined by the state rather than by its own understanding of Catholicism. [63]

Justice Abella finds that it would be possible to let the school teach its pupils about Catholicism in accordance with its own understanding of its faith without compromising the ministerial objectives for the Ethics and Religious Culture class. The Minister’s decision is, to that extent, unreasonable, because it not restrict religious rights as little as possible.

By contrast, Justice Abella finds that so long as Loyola is allowed to teach the Catholic religion and ethics from the Catholic perspective, it can be required to teach the remainder of the “ethics” part of the course “objectively.” While this may be “a delicate exercise” in the context of a denominational school, and “Loyola must be allowed some flexibility as it navigates these difficult moments,” [73] the requirement that it do so is not an infringement of anyone’s religious freedom, and does not compromise the school’s religious identity. Indeed, the requirement of objectivity is very important, lest

other religions … be seen not as differently legitimate belief systems, but as worthy of respect only to the extent that they aligned with the tenets of Catholicism. [75]

It is all about “how the discussion is framed” ― Catholicism’s “own ethical framework” must be a “significant participant rather than [a] hegemonic tutor.” [76]

The concurrence (a judgment by the Chief Justice and Justice Moldaver, with the agreement of Justice Rothstein) disagrees on with the majority about this, arguing that the teaching of ethics is inextricably linked to that of religions and, in particular, that the teaching of ethics generally cannot be neatly separated from the teaching of the Catholic perspective on ethics, as the majority’s conclusion would require. An attempt do so “poses serious practical difficulties and represents a significant infringement on how Loyola transmits an understanding of the Catholic faith.” [156]

On its way to this conclusion, the concurrence also takes a very different approach from the majority. For one thing, it squarely addresses the issue of institutional religious freedom, suggesting that corporations are entitled to assert this right “if (1) it is constituted primarily for religious purposes, and (2) its operation accords with these religious purposes.” [100] And for another, the concurrence does not even pretend to apply Doré and its deferential standard of review, saying that

[t]he Charter requirement that limits on rights be reasonable and demonstrably justified may be expressed in different ways in different contexts, but the basic constitutional requirement remains the same. [113]

On this last point, I agree with the concurrence. The pretense of deference under Doré is useless if there really is no difference between “reasonableness” and “proportionality” as the majority suggests. Actually, I think that, contrary to what the majority suggests, there ought to be a difference. While it is true that the Supreme Court has often relaxed the Oakes test, allowing the government to infringe rights not by the “least restrictive means” possible but by one of a spectrum of “reasonable alternatives,” it has also repeatedly suggested that such a relaxation is not appropriate in all circumstances. And in cases where there is a real difference between “reasonableness” and proportionality” ― deferring to a government’s interpretation of Charter rights intended to constrain it is outright pernicious.

What I like less about the concurrence reasons is the way in which it limits the scope of organizations’ rights to religious freedom and, specifically, the requirement it proposes that only those organizations “constituted primarily for religious purposes” be entitled to assert this right. The concurrence does not explain why other organizations, including for-profit ones, should not be allowed to do so, at least if they can show that “their operation accords with” religious principles. The question was not before the Court in this case, and there was no need to answer it at all.

Whether the majority was right to evade the issue of the religious rights of even primarily religious organizations, I am not sure. Admittedly it is difficult to imagine situations where such an organization would not be able to assert the claims of at least some of the members of its “community,” as Loyola was in this case, so perhaps it is, indeed, unnecessary to answer that theoretically vexing question. But there is something to be said for theoretical clarity, at least on matters well and truly before the Court.

As for the outcome, I also agree with the concurrence. I find the majority’s belief that Loyola can plausibly separate the religious teaching of Catholic ethics and the “neutral” teaching of other ethics difficult to countenance. I am also perplexed by the majority’s professed concern at the “risk” that Loyola’s students won’t see other religions as “differently legitimate.” Of course they won’t. Religions are not politically correct. They don’t talk about people being “differently spiritually abled.” They talk of prophets, believers, and heretics. If you cannot accept that, you cannot accept religious freedom at all. Still, it could have been worse.

Perhaps it will yet be. The majority, and indeed the concurrence, repeatedly emphasize the fact that Québec’s legislation specifically provides for exemptions for classes “equivalent” to those required by the government, and that the government’s stated objectives for the Ethics and Religious Culture course can be achieved by classes taught, in whole or in part, from a religious perspective. But what if the provision for exemption is removed, or the objectives re-written ― a bit like Parliament criminalized (half of) prostitution after the Court seemed to make its legality a key factor in its analysis in Canada (Attorney General) v. Bedford, 2013 SCC 72, [2013] 3 S.C.R. 1101, where it struck down the prostitution-related provisions of the Criminal Code. As it happens, the King James Bible describes the women who came to seek the judgment of Solomon as “harlots.” I do not mean to suggest anything of the sort about either Loyola or the Minister of education, but this case might have an eerie air of Bedford about it.

All in all, then a rather unsatisfactory decision, and not a very well argued one. The majority’s reasons, in particular, are full of equivocation. Not only is the outcome a dubious compromise, but almost every step of the analysis is a fudge. Do organizations have religious liberty rights of their own? We’ll tell you later. The applicable test is “reasonableness,” but it’s no different from “proportionality.” Exemptions must be granted, but perhaps only if the law allows for exemptions in the first place. Schools must be allowed flexibility in structuring their classes, but here’s how to do it. The problem with splitting so many babies in half is that one risks looking more like Herod than Solomon.

UPDATE: Over at Administrative Law Matters, Paul Daly weighs in, mostly on Loyola‘s treatment of the relationship between constitutional and administrative law. Speaking of Justice Abella’s “application of the reasonableness standard, it is difficult to discern how it is more deferential than, or analytically distinct from, proportionality.” It is indeed. Shauna Van Praagh also makes some important observations in the Globe, although I’m skeptical about her proposal to “make the Loyola judgment part of the ERC curriculum in all its variations.” The judgment, for the reasons I set out above, does not strike me as a pedagogical model.

Des fois, Boisvert a tort

J’avais beaucoup de respect, de l’admiration même, pour Yves Boisvert. Il est sans doute l’un des observateurs les plus perspicaces et les plus justes du système judiciaire et des enjeux reliés au droit dans les médias traditionnels. Il a fait preuve de sagesse et de respect pour la différence lors du débat sur la Charte de la honte péquiste. Pourtant, ces derniers mois, ces qualités semblent lui faire de plus en plus souvent défaut. J’ai déjà discuté ici de son attaque injustifiée contre les Cours fédérales, dans laquelle il insinuait que certains Québécois ne le sont pas « suffisamment », et de sa critique, tout aussi injustifiée, de l’ « Américanisation » du système judiciaire canadien qui résulterait de la nomination de quelques juges présumés « conservateurs ». Cette tendance à l’intolérance de la différence se confirme, hélas, dans la récente chronique de M. Boisvert dans La Presse+ au sujet du niqab.

M. Boisvert y défend la position du premier ministre Harper qui passe dernièrement son temps à pourfendre les femmes qui portent le niqab à leur prestation du serment de citoyenneté. M. Boisvert est d’avis qu’

 [u]n pays n’est pas « islamophobe » parce qu’il dit à ses nouveaux arrivants : le jour très solennel où vous deviendrez citoyens du Canada, vous montrerez votre visage.

Les raisons pour lesquelles M. Boisvert défend cette violation de la liberté religieuse ― et il est bien conscient qu’il s’agit d’une violation, lui qui « ne voi[t] pas comment on pourrait » interdire le port du niqab en public, comme certains pays européens l’ont fait ― ne sont pas exactement limpides. D’une part, pour lui, comme pour le premier ministre, le niqab serait problématique en soi. En cachant le visage d’une femme, dit M. Boisvert, le niqab « abolit son identité publique. Il est issu du fond des âges et promu par la frange combattante de l’islam radical ». Il serait apparenté à ces « pratiques barbares » que le gouvernement n’a de cesse de dénoncer. D’autre part, M. Boisvert semble avoir des préoccupations quant à la sécurité ou à l’identification:

pour témoigner à la cour ou dans une cérémonie de prestation de serment, pour être fonctionnaire, pour demander des services de l’État, on a le droit d’appliquer le « test de l’aéroport ». Montrez-vous, s’il vous plaît.

Or, cette préoccupation est mal-fondée. M. Boisvert reconnaît lui-même que « [l]’identité de la nouvelle citoyenne est évidemment vérifiée avant la prestation de serment », qu’elle porte le niqab ou pas. Il faut donc croire que c’est bien le premier argument, celui voulant que le niqab soit intrinsèquement problématique, qui explique la position de M. Boisvert. Pourtant, si le niqab est réellement une « pratique barbare », il m’est difficile de comprendre pourquoi on l’interdirait dans certaines situations et non dans d’autres. On n’interdit pas le mariage forcé seulement le jour où les parents deviennent citoyens canadiens, n’est-ce pas?

Cependant, au-delà de leur contradiction, ces deux arguments contre le niqab ne découlent tout simplement pas des de leurs prémisses. Le niqab est le fruit d’une « culture antifemmes »? Oui, sans doute. Sauf que comme l’a noté l’excellente Tabatha Southey dans le Globe and Mail,

[i]f women didn’t wear clothes that were “rooted in a culture that is anti-women,” we’d be naked. You can argue that the veil isn’t a choice, that Muslim women wear the niqab only because of cultural pressure and family. These are the only reasons I wear clothes in August.

Le niqab est-il promu par les islamistes radicaux? Oui, sans doute. Et alors? Les islamistes veulent aussi que les hommes portent la barbe. Devons nous raser tous les hipsters du Plateau, pour les dépiter? L’important, me semble-t-il, n’est pas de savoir qui le promeut, mais qui le porte. Et la réponse et cette question n’est pas celle à laquelle MM. Harper et Boisvert voudraient nous faire croire. Par exemple, Zunera Ishaq, la femme à l’origine de la controverse actuelle, qui s’est récemment expliquée dans le Tornto Star, est une diplômée universitaire, impliquée dans communauté et porte le niqab malgré les souhaits de sa famille, et non à cause d’eux. C’est la mépriser que de prétendre la forcer à être libre ― être libre selon la compréhension que s’en font des hommes qui, en fait, cherchent à restreindre sa capacité de faire ses propres choix.

Remarquez, on n’est pas obligé d’être d’accord avec ces choix. Je crois, moi, que même s’il reflète un choix personnel, le niqab n’en est pas moins un symbole funeste. Je n’aime pas le voir. Mme. Ishaq dit que son niqab oblige les gens à aller au-delà des apparences pour interagir avec elle. Peut-être bien, mais c’est un effort supplémentaire que, dans la vie de tous les jours, on n’est pas tenu de faire.

Cela dit, il y a beaucoup de symboles funestes, et plus encore de symboles de mauvais goût, qu’on accepte dans notre société. Personne, à ma connaissance, ne songe à interdire les chandails à l’effigie de Che Guevara ou de Lénine, que ce soit lors de la prestation du serment de citoyenneté ou dans d’autres contextes. Ce sont pourtant, là aussi, des symboles d’une idéologie oppressive, meurtrière et destructrice. Comme avec le niqab, on peut très bien porter un regard désapprobateur sur les personnes qui affichent ces symboles. Or, désapprouver est une chose; interdire en est une autre.

Du reste, la société québécoise est loin de désapprouver tous les symboles de l’oppression. Comme je l’écrivais ici,

[p]ersonne ne s’empresse de renommer les rues Laflèche ou Bourget, disons, partout au Québec, pour ce que les évêques ultramontains ont fait, des décennies durant, à la démocratie. Ni la station de métro nommée en l’honneur de l’auteur de L’Appel de la Race. Oh, et le fameux crucifix installé par Maurice Duplessis, il est toujours à l’Assemblée nationale. Le paysage (symbolique) québécois est parsemé d’éloges d’un passé, pas si lointain, qui n’était pas si différent des fantasmes [des islamistes d’aujourd’hui].

L’indignation collective à laquelle se joint M. Boisvert est donc fort sélective. Elle n’en a rien à foutre de notre passé collectif ultramontain ou des conneries pseudo-révolutionnaires des enfants gâtés de notre bourgeoisie nationale, mais elle se déchaîne à la vue du niqab. Or le trait distinctif de ce symbole n’est pas d’être associé à une idéologie répressive, ce que d’autres symboles sont aussi, mais bien d’être associé à des gens différents de nous.

Un imam turbulent

La ministre de l’Immigration et de la pensée unique Diversité, Kathleen Weil, se sentait un peu comme Henri II ces derniers jours. « N’y aura-t-il personne », se demandait-elle, « pour me débarrasser de cet imam turbulent? » L’imam, Hamza Chaoui, est turbulent, il est vrai. La démocratie, l’égalité, et la liberté religieuse ― bref, « nos valeurs », comme disait la ministre ― il n’en a rien à foutre. Sauf que ses propos, si détestables soient-ils, ne sont pas illégaux, autant qu’on sache. Pas grave, puisque les preux chevaliers Réal Ménard, maire de l’arrondissement Hochelaga-Maisonneuve et Denis Coderre, maire de Montréal vont s’occuper de faire taire M. Chaoui. Pas à coups d’épée, bien sûr, on n’est pas au 12e siècle quand même. L’arrondissement adoptera un règlement pour interdire l’enseignement religieux dans un centre culturel, comme celui que l’imam se proposait d’y ouvrir.

Yves Boisvert souligne, fort justement, qu’à peine quelques semaines après les grandes professions de foi en défense de la liberté d’expression, y compris, bien sûr de la liberté d’expression offensante, « [c]et imam met tout le monde politique devant ses vrais principes ». Des principes qui, s’ils permettent à nos politiciens de défendre notre droit de rire des religions minoritaires, ne les rendent manifestement pas capables de tolérer un discours qui heurte les valeurs majoritaires, dont la liberté d’expression ne fait pas vraiment partie, quoi que les politiciens en disent.

Un autre parallèle historique plus récent s’impose aussi, celui avec l’époque duplessiste. Une époque ou, comme maintenant semble-t-il, on se servait de règlements municipaux pour empêcher la diffusion d’idées religieuses que la majorité trouvait choquantes. Le règlement en cause dans l’arrêt Saumur v. City of Quebec, [1953] 2 S.C.R. 299, qui exigeait que toute publication distribuée dans les rues de la ville soit préalablement approuvée par le chef de police, était peut-être d’apparence plus sordide, mais celui proposé par MM. Ménard et Coderre n’est pas tellement mieux. Il ne s’agit pas de véritable réglementation municipale ― l’interdiction d’enseigner la religion dans un centre communautaire n’a rien avoir avec la circulation, la propreté, le bruit, bref, le genre de chose qu’une municipalité réglemente en temps normal.

Et, sans me lancer dans une analyse détaillée ici, cette interdiction me paraît très suspecte constitutionnellement. Sur le plan du partage des compétences, l’arrêt Saumur, comme l’expliquais ici, suggère qu’une province et, par conséquent, une municipalité, ne peut adopter une loi dont le caractère  véritable consiste à réglementer la religion. Un autre arrêt de la Cour suprême, de la même époque, est également pertinent ― celui invalidant la « loi du cadenas », Switzman v. Elbling, [1957] S.C.R. 285. Le Québec avait défendu cette loi, qui interdisait l’usage d’un immeuble pour propager le communisme, comme visant la prévention du crime, ce qui, comme je l’écrivais déjà ici, rappelle les tentatives actuelles des politiciens québécois de contrer l’ « extrémisme » ou la « radicalisation ». La Cour suprême a statué qu’il ne s’agissait pas de prévention, mais de répression, qui n’était pas du ressort des provinces. Et puis, bien sûr, il y a les Chartes canadienne et québécoise. Selon La Presse, M. Coderre, lui, « [s]e sen[t] très solide » face à une éventuelle contestation juridique. Il ne devrait pas.

Il convient de se rappeler le paroles du juge Rand, dans ses motifs dans Switzman:

Le but de la loi [du cadenas] est […] de prévenir ce qu’on considère comme un empoisonnement des esprits, de protéger l’individu de l’exposition aux idées dangereuses, bref, de le défendre contre les propensions de sa propre pensée. (305; je traduis.)

Or, explique le juge Rand, le choix d’un gouvernement démocratique implique « la capacité des hommes, agissant librement et sous des contraintes qu’ils s’imposent eux-mêmes, de se gouverner » (306). En d’autres mots, en démocratie, on doit faire confiance à ses concitoyens. On doit croire que, s’ils sont exposés à des « idées dangereuses », ils auront assez de discernement et de capacité de se contrôler pour ne pas les mettre en oeuvre. Cette confiance nous fait cruellement défaut.

Il y a pourtant quelque chose de paradoxal dans l’obsession collective avec l’extrémisme religieux. Personne ne s’empresse de renommer les rues Laflèche ou Bourget, disons, partout au Québec, pour ce que les évêques ultramontains ont fait, des décennies durant, à la démocratie. Ni la station de métro nommée en l’honneur de l’auteur de L’Appel de la Race. Oh, et le fameux crucifix installé par Maurice Duplessis, il est toujours à l’Assemblée nationale. Le paysage (symbolique) québécois est parsemé d’éloges d’un passé, pas si lointain, qui n’était pas si différent des fantasmes de M. Chaoui. En fait, nos apôtres de la laïcité disent que c’est précisément au nom de la grande rupture avec ce passé qu’il faut faire taire les imams turbulents, et empêcher leur femme de porter un niqab. Mais le paysage, lui, ne change pas. Ça ne toucherait pourtant les droits de personne que de commencer par nous en occuper.

L’imam Chaoui, quant à lui, n’est pas Thomas Becket. Personne, j’espère, ne le canonisera. En fait, il semble bien que ses propres co-religionnaires ne veulent rien savoir de lui. Mais ce n’est pas une raison pour en faire un martyre de la liberté d’expression.

What to Thump

This morning the Supreme Court heard the oral argument in Mouvement laïque québécois v. Saguenay (Ville de), a case on the validity, under the Québec Charter of Human Rights and Freedoms of a municipal by-law authorizing the mayor and those municipal councillors who wish it to publicly read a prayer just prior to the official start of business at municipal council meetings. An additional issue is the permissibility of an installation of religious symbols ― a sculpture of the Sacred Heart and a crucifix in the hall where the council meets. It is hard to tell which way the argument went. Indeed, my own impression, for what little it’s worth, is that at its conclusion, the Court was left with just as many questions as it had in the beginning, and the parties did not do much to help it answer the difficult questions the case presents.

Whether deliberately or because he did not know better, the appellants’ lawyer focused almost exclusively on the “small” questions ― the standard of review, the Court of Appeal’s dismissal of the appellants’ expert’s opinion, which had been accepted by the Human Rights Tribunal, which heard the matter in the first instance, and the effect of the prayer and the surrounding controversy on the individual complainant, Alain Simoneau. Even when Justice Lebel directly told him that the Court was interested in the broader questions of principle, the appellants’ lawyer more or less ignored him and stuck to his chosen themes. For him, the case is just an ordinary discrimination complaint and should be treated as such. The Human Rights tribunal heard the evidence and interpreted its home statute; it is entitled to deference; end of story. The big debate about state neutrality? That’s just incidental, he told Justice Lebel; and anyway, he added to an incredulous Justice Wagner, nobody is really against state neutrality or in favour of a state religion. The implications for the prayer at the House of Commons? Well, there are no municipal services being offered at the House of Commons, and the municipal legislation saying anyone is entitled to participate does not apply, so it’s not the same. The preamble to the Constitution Act, 1982, which mentions says that “Canada is founded upon principles that recognize the supremacy of God”? But the mayor of Saguenay wasn’t reciting the preamble! Do you have a test for us to distinguish cultural and religious manifestations, asked Justice Wagner. No, Justice, each case must be considered on its own facts.

The other parties, however, were more than happy to speak of general principles. They did not always succeed at staying at that level however.

The Canadian Secular Alliance, which intervened to support the appellants, tried to draw a line between official or state action, and the personal manifestations of faith by public employees or even officers. In the former area, religion is proscribed; in the latter it is permitted and indeed may have to be accommodated. It also pointed out that the freedom of religion jurisprudence has moved from a concern only with coercion to one with exclusion, even in the absence of coercion. Even if official prayer is not coercive, it is exclusionary, and thus impermissible.

The Canadian Civil Liberty Liberties Association, for its part, wanted to stress that even a non-denominational prayer is still a religious manifestation. But what’s the big deal with it, anyway, asked Justice Moldaver. Is there some sort of objective standard by which we can judge an interference with a person’s religious freedom? Shouldn’t we just put up with these little things? If the purpose of the state action is religious, the CCLA argued, then its effects are irrelevant. But the whole point, said the Chief Justice, is that we have trouble defining where the “religious” starts. And the CCLA, no more than the appellants, didn’t have a general test for the Courts. Triers of fact can handle that, in light of all the circumstances.

The respondents, for their part, spent a considerable amount of time discussing the meaning of laïcité and state neutrality, although they started by asserting that rather than these principles, it is their limits that are really at issue in this case. And limits there must be, lest we lose our collective frame of reference and end up lost in something called either “radical liberalism” or “unalloyed multiculturalism.” The state must not enforce religious observance of course, but it can have its own religious “colour,” which reflects its history and tradition. That’s what prayer by-law does. And as for the mayor doing the sign of the cross while reciting it, well, people do that sort of thing all time, even baseball players. But, Justice Wagner pointed out, the mayor isn’t just a baseball player. Doesn’t it matter, Justice Lebel asked, that the state not identify with a religion? But the Constitution says the Canadian state is founded on a recognition of the supremacy of God, the respondents argued. It is a theistic state. So long as the prayer is just theistic, it is within the bounds of what the state itself is. And its generically theistic text is what matters, not whatever gestures the mayor might make while reciting it. Anyway, the prayer by-law ― unlike the Lord’s Day Act that was struck down in  R. v. Big M Drug Mart,  [1985] 1 S.C.R. 295 ― is not coercive. And the fact public officials invoke the help of God isn’t at all unusual ― they all do it when they swear their oaths of office, even judges.

For the Evangelical Fellowship, the case is about the nature of a secular society and the place of religion in such a society. A secular society, it argued, is not one devoid of religion, or one where religion has been confined to the private sphere. It is non-sectarian ― but not non-religious. Justice Moldaver wondered, at that point, about a “prayer” by a secularist public official, expressing gratitude for the blessings of Canadian society and saying that none of them have anything to do with a God in which we don’t believe anyway. Would that be OK? It wouldn’t, the Fellowship asserted. But is that different from the Saguenay mayor’s expressing gratitude to God? Well, we cannot favour a specific worldview. So, Justice Abella asked, the state cannot  favour religion over non-religion? No, you have to look at the facts. We have prayers ― and the God Save the Queen, too ― at Remembrance Day ceremonies. And there can be a role for religion in the performance of public officials’ duties, so long these duties are carried out in a neutral fashion. To hold otherwise is to favour non-religion.

Finally, a group of Christian organizations argued that the Court, and everyone, could really have it both ways. Rights need not be weighed and made to prevail one over another ― they can be reconciled. Non-denominational prayer is a form of reconciliation; it allows the state not to sponsor religion while not excluding it. Banning the prayer leaves atheists and agnostics in control of the public square. Let’s all live in harmony instead, without winners and losers.

If there’s one thing we can be pretty sure of, it’s that this wish, or prayer, or whatever it was ― Justice Abella spent some time with the various lawyers wondering what the differences between wishes and prayers were ― will not be granted. Both sides have the same complaint: their opponents want to own the public square, and to exclude them. For the secularists, allowing even a non-denominational prayer to continue means ongoing exclusion, subjectively anyway. The only way reconciliation could happen would be for both sides not to take this whole business too seriously, as Justice Moldaver suggested ― but nobody, I suspect, will take up that suggestion.

And if there must be a winner and a loser, who should it be? There is an old litigation adage: if you have the facts, thump the facts; if you have the law, thump the law; if don’t have either, thump the table. It seems to me, however, that at the Supreme Court, the winning arguments will have a bit of everything ― fact-thumping, law-thumping, and table thumping. This morning, nobody had all three. The appellants, though they made a good case on the facts, and a half-decent one on the law, steadfastly refused to thump the table. The respondents shied away from the facts, which are not exactly favourable to them. And even the interveners could not bring it all together. The Court was looking for a general, thumping principle to dispose of the case ― some kind of demarcation between the the formerly-religious-but-effectively-cultural, the trivially-and-therefore-tolerably religious, and the impermissibly religious. It did not get that.

Le sens de la laïcité

L’actualité a publié sur son blogue politique un billet de Frédéric Bastien appelant à la poursuite du débat sur la « laïcité » et défendant la pertinence de la Charte de la honte, alias Charte de laïcité, alias Charte des valeurs, proposée par l’ancien gouvernement péquiste. Malheureusement, comme bien d’autres interventions des partisans de cette charte, telles que les mensonges de son auteur, Bernard Drainville, au sujet des avis juridiques qu’il aurait prétendument obtenus à son sujet, le texte de M. Bastien s’appuie sur une distorsion profonde de la réalité. Contrairement à ce qu’il prétend, le droit canadien, y compris la Charte canadienne des droits et libertés, s’opposent non pas à la laïcité, mais à une conception particulière de la laïcité, que M. Bastien représente à tort comme la seule accepté ou acceptable.

M. Bastien fait grand cas d’une récente décision de la Cour européenne des droits de l’homme statuant que la loi française interdisant le port du voile intégral en public n’enfreint pas la liberté de religion ou, plus exactement, qu’elle cadre dans la marge d’appréciation que ce tribunal transnational laisse aux États dans la mise en œuvre de leurs obligations en matière de droits de la personne. (J’ai critiqué cette décision ici, l’estimant fondée sur un raisonnement essentiellement totalitaire.) Au Canada, une telle interdiction générale serait inconstitutionnelle car contraire à la garantie de liberté de religion de la Charte canadienne. Prenant la Cour européenne en exemple, M. Bastien soutient donc «que la classe juridique canadienne et ses alliés dans les médias ne détiennent pas le monopole de la vérité sur ce sujet ». En fait, selon lui, ces classes juridique et médiatique « s’opposent très majoritairement à la laïcité ».

C’est faux. Il n’est pas sans intérêt de rappeler qu’une des toutes premières décisions de la Cour suprême à appliquer la Charte canadienne, R. c. Big M Drug Mart, était une affirmation sans équivoque du principe de la laïcité, en ce qu’il rejetait l’imposition par le législateur des croyances d’une religion à l’ensemble du public ― en l’occurrence, la croyance chrétienne concernant le caractère sacré du dimanche, protégé par la Loi sur le dimanche (Lord’s Day Act, dans sa version anglaise). C’est sur cet arrêt que s’appuie l’ensemble de jurisprudence canadienne en matière de liberté religieuse. Et, si tant est que l’on puisse imputer une opinion unique à l’ensemble des journalistes et des juristes canadiens, personne d’eux ne s’oppose au principe voulant que l’État doit être neutre en matière religieuse et qu’il ne peut donc ni privilégier ni pénaliser une opinion religieuse (y compris, bien sûr, l’incroyance) plus que les autres.

Au-delà de ce principe généralement accepté et général, il reste des questions complexes sur lesquelles il existe des désaccords profonds. L’État manque-t-il à son devoir de neutralité, et enfreint-il donc la laïcité, lorsqu’il subventionne des écoles religieuses qui dispensent aussi un enseignement laïc? L’État doit-il accommoder des personnes aux croyances desquelles une loi généralement applicable impose un fardeau particulièrement lourd? Comment réconcilier la liberté religieuse et l’égalité? Ces questions méritent bien de faire l’objet de débats sérieux, mais la simple invocation du terme « laïcité » ne nous aidera pas à y répondre.

En effet, il n’existe pas de définition unique de ce concept. Pour M. Bastien, la laïcité consiste apparemment à interdire le voile intégral. Pour Bernard Drainville, elle consiste apparemment à garder un crucifix bien en vue à l’Assemblée nationale. Pour l’ex-candidate péquiste Louise Mailloux, à propager des théories du complot antisémites et islamophobes et à comparer le baptême au viol. Cependant, ces visions de la laïcité ― du reste, fort différentes les unes des autres ― ne sont pas les seules qui soient.

On peut aussi défendre une vision de la laïcité qui ne cherche pas à exclure l’expression de croyances religieuses, y compris des croyances religieuses minoritaires et impopulaires, de l’espace public. Une vision de la laïcité attentive au fait qu’une telle exclusion pèse plus lourd sur certains groupes religieux, dont la foi requiert le port de certains symboles visibles, que sur d’autres, dont celui qui se trouve à être majoritaire au Québec. Une vision de la laïcité fondée sur la conviction que la diversité d’une société est une richesse à mettre en valeur et non danger à refouler. Une vision de la laïcité, donc, qui la voit comme une contrainte à imposer à l’État et non aux citoyens.

M. Bastien a raison de d’affirmer que le débat sur les rapports entre la religion et l’État n’est pas terminé au Québec, pas plus qu’il ne l’est ailleurs, d’autant plus que, contrairement à ce qu’il laisse entendre, la montée du fondamentalisme religieux n’est pas la seule cause de conflit dans ce domaine. L’expansion de la réglementation de l’État, son intrusion dans de nouveaux domaines d’activités autrefois privées y est aussi pour beaucoup. Cependant, si le but visé est une société plus juste plutôt qu’une simple victoire partisane, il faut reconnaître qu’il s’agit d’un débat sur le sens à donner à la laïcité plutôt que d’une confrontation entre défendeurs et adversaires de cette valeur, en réalité, commune.

Mammon & Co.

I have already blogged about the question whether corporations can assert religious rights, for example to ask for exemptions from generally applicable laws if these laws contradict their ― or their owners’ ― religious beliefs. In a decision issued this morning, Burwell v. Hobby Lobby Stores, which Eugene Volokh summarizes here, the Supreme Court of the United States answered that question in the affirmative. Because this case  has attracted a great deal of attention and commentary, it is a good occasion to come back to the question of “corporate religious freedom,” although, as usual, I do not express an opinion as to the correctness of the Court’s decision as a matter of U.S. law. My concern is with first principles.

According to Justice Samuel Alito, who wrote the majority opinion, recognizing and protecting corporations’ religious rights serves

to provide protection for human beings. A corporation is simply a form of organization used by human beings to achieve desired ends. An established body of law specifies the rights and obligations of the people (including shareholders, officers, and employees) who are associated with a corporation in one way or another. When rights, whether constitutional or statutory, are extended to corporations, the purpose is to protect the rights of these people. For example, extending Fourth Amendment  protection [against unreasonable searches and seizures] to corporations protects the privacy interests of employees and others associated with the company. Protecting corporations from government seizure of their property without just compensation protects all those who have a stake in the corporations’ financial well-being. (18)

And protecting corporations’ religious freedom “protects the religious liberty of the humans who own and control those companies.”

Indeed, the U.S. government was prepared to respect the religious beliefs of some corporations ― those whose mission was not primarily to make a profit for their owners. The issue of corporate religion in Hobby Lobby was thus not whether any corporations could have religious beliefs entitled to protection, but rather where, if anywhere, to draw the line between those who could have such beliefs and those which could not. The government (and the dissent) argued that the line should be drawn at the making of profit. The majority questioned why this should be so, pointing out that prior cases acknowledged the capacity of profit-making businesses (albeit not organized as corporations) to bring religious claims, and noting that

modern corporate law does not require for-profit corporations to pursue profit at the expense of everything else, and many do not do so. For-profit corporations, with ownership approval,support a wide variety of charitable causes, and it is not at all uncommon for such corporations to further humanitarian and other altruistic objectives. (23)

The majority opinion, however, suggests a line of its own, between “closely-held” and publicly traded corporations. At least, it purports only to consider the situation of closely-held corporations, suggesting that the question of corporate religious rights is very unlikely to arise in the case of “corporate giants” (29) or publicly traded corporations more generally.

Does either of these dividing lines make sense? Or should all corporations be considered capable of making religious claims? Or should none?

In a post on Bleeding Heart Libertarians, Jacob T. Levy is skeptical of the U.S. Supreme Court’s reasoning. He thinks that whatever rights corporations have, they have them as distinct legal persons, rather than as extensions of their owners:

the corporation qua property owner has, for example, 4th Amendment rights against its property being unreasonably warrantlessly searched, and 5th Amendment rights against it being taken for public use without compensation, or against being deprived of it without due process of law. …

To say that “corporations are made of people” is to make “a different point, nearly the opposite point, from saying that they are themselves persons.” The reason the Court makes this point is that, unlike for other rights, it doesn’t make sense to say that corporations have religious rights. These rights only make sense if they belong to individuals, the corporations’ owners. But that makes the claim of corporate rights contrived. In short,

[c]orporations are persons, or corporations are made out of people– the two thoughts lead to very different conclusions, and I think protecting the former requires rejecting this kind of easy recourse to the latter.

By contrast, over at the Volokh Conspiracy, Ilya Somin endorses the Court’s logic. For him, “[t]he fundamental point here is that people organized as corporations are people too.” Indeed, in his view, this logic extends to all corporations, and not just closely-held ones, as does the protection of other rights.

I too think that the distinction between closely-held and publicly traded corporations should not matter for defining the rights which corporations should be able to claim. As I suggested here, in response to a paper by Burt Neuborne arguing that closely-held but  not publicly traded corporations should have the right to engage in political speech, it would be strange if a corporation lost some rights upon filing an IPO and could then reacquire these rights upon being bought out by a private equity firm. “Rights, we generally think, are universal, if they exist at all.”

And, at least if we insist on speaking in terms of rights rather than limits on government action, I agree with prof. Somin that corporate rights are primarily the rights of individuals. I’m not sure I fully understand prof. Levy’s objection to this approach, but it seems to me that while  we are used to speaking of the freedom of expression of the New York Times, there really is, as I suggested in the post just linked to, “something puzzling about a purely legal entity, ‘a nexus of contracts,’ with no mind or personality of its own, having ideas to share.” The puzzle, indeed, is no less than in the case of a purely legal entity which, instead of producing newspapers, runs a church or, say, a religiously-compliant slaughterhouse. In all these cases, corporations themselves have no real moral claims; they have no personality of their own, no dignity, no liberty that we should care about. Corporate rights protect the rights their shareholders, and probably other stakeholders too (I have suggested otherwise in the past, but I am now inclined to think that I was wrong to exclude other stakeholders here).

These rights matters because in going to the marketplace ― whether as businessperson or as an employee ― one does not leave one’s personality behind. One does not surrender one’s identity or one’s beliefs. We recognize this, for example, when we insist that the law protect employees from having to do so, through anti-discrimination provisions. It is only right that people who go into business rather than become employees also be allowed to continue worshipping gods other than Mammon.

Danger in Definition

I blogged some time ago about the difficulties that courts face when trying to define religion. In a recent interview, Judge Guido Calabresi (of the U.S. Court of Appeals for the 2nd Circuit), makes some interesting comments about this issue. (Most of Judge Calabresi’s interview deals with the case of Town of Greece v. Galloway, which I discussed here; however, I am not sure I follow his argument, so I will say no more of it. What I am interested in here are the last three paragraphs of the interview.)

Judge Calabresi points out a paradox regarding legal definitions of religion. To implement a law (for example a constitutional provision, such as the First Amendment to the U.S. Constitution) which protects religion, you need a definition of what religion is. You need to know what it is that you are protecting. Yet defining what is, and what is not protected can have perverse consequences:

the moment one defines religion, and the stronger the First Amendment protections to religion are, the more those things that are outside the definition are thrown outside of Constitutional protection.

Judge Calabresi points out that this problem is not unique to religion ― it is the same thing with speech. But human experience in the religious realm is not easily amenable to sharp distinctions:

If you have a clear definition of religion, then what is outside that definition are “cults” and get no protection at all. This says to some people, “What you believe in is outside the Constitution,” and to say that is a very dangerous thing. For, when you say that something people believe in is outside the Constitution, you force people to do one of three things. One: to go in the streets and try to change the Constitution. (Which we’ve seen as to some things … ) Or two: to drop the belief that made them a cult, which is what happened with the Mormons and polygamy. (This, however, is very dangerous because those who have been forced to abandon their belief, are then quite understandably likely to say, “When we’re in the majority, we can impose our view on others. You told us we couldn’t do certain things, then, when we think that there are some things that others do that are immoral, we can do the same.”) Or, finally, you get some “believers” who become outlaws. (And every five or six years The New York Times will write an article about these “horrible” people who are living somewhere or another and doing this and that which is wrong and “cultish.”)

So here you go. Sometimes you can’t avoid defining religion; but the more precise your definition, the more problems you will generate in the medium- and long-term.

I think this is an important point, and it applies not only to wholesale attempts to distinguish between religion and “cults”, but also to more “retail-level” attempts to distinguish religious rituals from cultural practices. Trying to draw such distinctions ― as, for example, many of the people who advocate in favour of more or less extensive bans of Islamic headscarves do ― would lead to the same problems that Judge Calabresi describes ― demands for constitutional protection of cultural, as well as religious, rights; a replacement of the live-and-let-live attitude with a winner-take-all one, with the ensuing deleterious consequences for the political process; or withdrawal from society (which is the most likely consequence when the group whose practices are being outlawed is small and weak).

The lesson, I think, is that we might do well to learn to live with our vague understandings of what religion is. Or, at least, we need definitions that are open-ended and flexible, so as to accommodate new cases, without expecting them to conform to patterns set by the old. That, of course, is if we care about religious liberty. Those who don’t can read judge Calabresi’s argument as support for a strategy towards which they are already intuitively gravitating.

Charte de la honte et fédéralisme (II)

J’ai soutenu hier, me fondant sur l’arrêt de la Cour suprême dans  Saumur c. City of Québec, [1953] 2 SCR 299, que la constitution ne permet pas aux provinces d’adopter des lois dont le caractère véritable consiste à limiter la liberté de religion (même si elles peuvent adopter des lois qui ont la limitation de la liberté religieuse comme effet incident). Cette conclusion n’est pas libre de tout doute, mais elle m’apparaît défendable. Il faut donc nous demander si, advenant son acceptation par les tribunaux, elle mènerait ceux-ci à conclure à l’inconstitutionnalité de certaines dispositions de la Charte de la honte. Cette question, comme je l’expliquais hier, est d’une importance capitale, car un jugement à l’effet que la Charte de la honte excède la compétence de l’Assemblée nationale ne pourrait pas être contourné par le recours à la clause nonobstant de la Charte canadienne des droits et libertés, contrairement à un jugement fondé sur la violation de la liberté de religion.

Comme l’explique la Cour suprême dans le Renvoi relatif à la Loi sur les valeurs mobilières, 2011 CSC 66, [2011] 3 R.C.S. 837, aux par. 63-65,

[l]es tribunaux canadiens utilisent l’analyse du « caractère véritable » pour juger de la validité constitutionnelle des lois du point de vue du partage des compétences.  Le recours à cette doctrine suppose de se pencher sur l’objet et les effets de la loi comme première étape pour décider si elle relève d’un chef de compétence donné. …

La preuve intrinsèque, telles les dispositions qui énoncent les objectifs et la structure générale du texte législatif, peut en révéler l’objet.  La preuve extrinsèque, comme le Hansard ou d’autres comptes rendus du processus législatif, peut aussi contribuer à déterminer quel est l’objet d’un texte législatif.  Par ailleurs, les effets d’un tel texte s’entendent de son effet juridique ainsi que des conséquences pratiques de son application …

Quel est donc le caractère véritable de la Charte de la honte, et particulièrement de ses articles 5 (celui qui interdit le port de symboles religieux « ostentatoires » à tout « membre du personnel d’un organisme public ») et  10 (qui autorise le gouvernement à imposer la même interdiction aux employés de compagnies ou organismes privés avec qui il fait affaire ou qu’il subventionne)?

En ce qui concerne l’objet de ces dispositions, le gouvernement soutiendra qu’elles visent, selon les termes du préambule de la Charte de la honte, à « affirme[r] les valeurs que constituent la séparation des religions et de l’État ainsi que la neutralité religieuse et le caractère laïque de celui-ci » et à mettre en oeuvre ces valeurs. En soi, ces objectifs ne peuvent être critiqués, puisqu’un gouvernement provincial a bien sûr le droit (et même le devoir) d’assurer son caractère laïc. Cependant les affirmation d’un gouvernement au sujet des objectifs poursuivis par une loi ne peuvent pas être acceptés sans examen critique. À cet égard, les tribunaux devraient tenir compte des affirmations du ministre responsable du projet de Charte de la honte, Bernard Drainville, rattachant ce projet à une supposée lutte à « l’extrémisme » qui, comme je l’expliquais ici, relève du droit criminel plutôt que d’une quelconque compétence provinciale. Cependant, c’est en tenant compte des effets de la Charte de la honte que son objet et son caractère véritable deviennent plus clairs.

Ces effets consistent, on le sait, essentiellement à exclure de la sphère gouvernementale dans son sens le plus large, et même de certaines parties du secteur privé, les manifestations visibles de certaines religions ― mais pas de la religion réelle ou notionnelle de la majorité. La situation est donc similaire à celle qui était en cause dans Saumur, où la Cour suprême a invalidé une règle d’apparence neutre qui servait en fait ― et dont on savait qu’elle allait servir ― à éliminer les manifestations d’une religion précise. Le fait qu’une loi qui prétend affirmer et mettre en oeuvre la laïcité de l’État ne s’occupe aucunement d’entorses réelles à ce principe qui existent au Québec, qu’il s’agisse du crucifix à l’Assemblée nationale ou de prière dans les conseils municipaux suggèrent également que son caractère véritable consiste non pas en l’affirmation de la laïcité, mais en l’exclusion sélective de certaines manifestations religieuses jugées indésirables.

La forme même de la Charte de la honte est un indice important de ce qu’elle est réellement une loi visant à limiter la liberté de religion. Le gouvernement dira qu’elle est une loi relative à la « la tenure des charges provinciales » (par. 92(4) de la Loi constitutionnelle de 1867) dans la mesure où elle s’applique aux fonctionnaires, une loi relative à « l’administration des prisons publiques » (92(6)) dans la mesure où elle s’applique aux gardiens de prison, une loi relative aux « institutions municipales dans la province » (92(8)) dans la mesure où elle s’applique aux employés municipaux, etc. Sauf que, justement, le fait même qu’il s’agisse d’une seule et même loi suggère fortement, me semble-t-il, qu’elle concerne fondamentalement les manifestations de croyances religieuses, et non ces autres objets par lesquels on tentera de la justifier. Autrement dit, ce n’est pas une loi pour l’administration de la fonction publique, des prisons, des municipalités etc. qui a des effets incidents sur des pratiques religieuses. C’est plutôt, par son caractère véritable, une loi réprimant certaines pratiques religieuses qui a des effets incidents sur la fonction publique, les prisons, les municipalités etc. 

Or, une telle loi, selon une pluralité de juges dans Saumur, relève du droit criminel, et donc de la compétence fédérale en vertu du paragraphe 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867. L’Assemblée nationale ne peut validement l’adopter.

La Charte de la honte et le fédéralisme (I)

J’ai déjà soutenu que, dans la mesure où elle serait justifiée comme une mesure de lutte à l’intégrisme religieux, la Charte de la honte du Parti québécois excède les compétences législatives du Québec. Cependant, il semble improbable que l’argument, manifestement fallacieux, de la lutte à l’intégrisme soit en fait invoqué devant les tribunaux pour justifier la constitutionnalité de ce projet. Néanmoins, la question de la compétence, en vertu de l’article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867, de l’Assemblée nationale à l’adopter mérite d’être posée.

Car, si le fait que la Charte de la honte enfreint la garantie de liberté religieuse tant de la Charte canadienne des droits et libertés que de la Charte des droits et libertés de la personne (alias la Charte québécoise) ne fait pas vraiment de doute pour moi ou pour la plupart des constitutionnalistes, l’Assemblée nationale demeurerait libre de contourner un jugement le confirmant en invoquant la clause « non-obstant » de ces Chartes. Elle ne pourrait pas le faire d’un jugement statuant que la Charte de la honte excède ses compétences législatives. Or, réflexion faite, je crois qu’il y a au moins un très bon argument à l’effet que certaines dispositions du la Charte de la honte ― l’article 5 (qui interdit le port de « symboles religieux ostentatoires » par les employés de l’État) et l’article 10 (qui autorise le gouvernement à étendre cette interdiction aux employés d’entreprises privées avec lesquelles il fait affaire et d’organismes qu’il subventionne) ― excèdent effectivement la compétence de l’Assemblée nationale. Pour éviter de faire des billets beaucoup trop longs, je me limiterai, dans celui-ci, à expliquer la jurisprudence pertinente sur la question, gardant son application à la Charte de la honte pour un billet subséquent.

L’arrêt de principe au sujet de la compétence d’une législature provinciale à interférer avec la liberté religieuse est Saumur c. City of Québec, [1953] 2 SCR 299, où la Cour suprême a statué qu’une législature provinciale ne pouvait autoriser un règlement municipal permettant aux autorités policières d’interdire la distribution de dépliants d’une religion jugée indésirable (en l’occurrence, les témoins de Jéhovah). La province a soutenu que le règlement en cause ne portait que sur la circulation, mais, la preuve établissait que, tant par son objet que par son application réelle, il visait particulièrement les témoins de Jéhovah, impliquant donc leur liberté de religion.

Trois juges ― le juge en chef Rinfret et les juges Taschereau et Kerwin auraient statué que la liberté de religion était comprise parmi « la propriété et les droits civils » sur lesquels la province peut légiférer (ou déléguer son pouvoir législatif à une municipalité) en vertu du paragraphe 92(13) de Loi constitutionnelle de 1867. (Le juge en chef et le juge Taschereau auraient conclu à la validité du règlement et de son application aux Témoins de Jéhovah, alors que pour le juge Kerwin, cette application contrevenait néanmoins à la Loi sur la liberté des cultes et était donc invalide.)

Pour quatre juges ― les juges Rand, Estey, Locke et Kellock ― la liberté de religion n’est pas comprise dans les « droits civils » sujets à la législation provinciale. Si une législature canadienne peut la restreindre, c’est le Parlement fédéral agissant en vertu de sa compétence sur le droit criminel.  (Avec le juge Kerwin, ils composent la majorité de la Cour qui conclut que le règlement en cause ne pouvait être appliqué comme il l’était aux témoins de Jéhovah.)

Finalement, les deux autres juges ― Cartwright et Fauteux ― auraient statué que le règlement en cause portait véritablement sur la circulation et la prévention de conditions donnant lieu au crime, des compétences provinciales, et qu’il n’affectait donc la liberté de religion que de façon incidente. Le juge Cartwright écrivait, à la p. 387, qu’

[i]t may well be that Parliament alone has power to make laws in relation to the subject of religion as such, that that subject is, in its nature, one which concerns Canada as a whole and so cannot be regarded as of a merely local or private nature in any province or as a civil right in any province; but we are not called upon to decide that ques­tion in this appeal and I express no opinion upon it. I think it clear that the provinces, legislating within their allotted sphere, may affect the carrying on of activities con­nected with the practice of religion.

En somme donc, quatre juges contre trois ont conclu que les législatures provinciales ne pouvaient adopter de lois dont le caractère véritable consistait à limiter la liberté de religion, celle-ci ne faisant pas partie des « droits civils » au sens du par. 92(13). Par contre, cinq juges ont conclu que les provinces pouvaient adopter des lois valides en vertu d’un autre chef de compétence et ayant des effets incidents sur la liberté religieuse.

Avant d’aborder la question de l’application de Saumur à la Charte de la honte, il faut soulever, brièvement, celle de l’applicabilité en 2014 de cet arrêt et de toute la jurisprudence des années 30 et 50 qui a donné naissance à la théorie de l’ « Implied Bill of Rights ». D’une part, l’enchâssement de la Charte canadienne peut sembler l’avoir privée de sa raison d’être. D’autre part, dans Dupond c. Ville de Montréal,[1978] 2 RCS 770, la majorité de la Cour suprême, sous la plume du juge Beetz, semble rejeté l’approche de la pluralité dans Saumur qui faisait de la liberté de religion une matière unique couverte par la compétence du Parlement en matière de droit criminel.

Par contre, Dupond n’a pas formellement renversé Saumur et les autres arrêts de l’Implied Bill of Rights. Au contraire, le juge Beetz a souligné que le règlement en cause dans Dupond « ne port[ait] atteinte à la liberté de religion, à la liberté de la presse ou d’expression … de manière à amener la question sous le pouvoir du Parlement en matière de droit criminel » (p. 795). Dupond semble être conséquent avec, au moins, la théorie majoritaire dans Saumur, voulant qu’une loi provinciale puisse avoir des effets incidents sur la liberté de religion. De plus, dans le Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale (Î.-P.-É.), [1997] 3 R.C.S. 3, le juge en Chef Lamer a fait référence à la théorie de l’Implied Bill of Rights et à la jurisprudence qui y a donné naissance avec une apparente approbation (par. 102-103).

Quant à l’effet de la Charte canadienne, il est évident que  son enchâssement, les justiciables et les tribunaux ne sentent normalement pas le besoin d’avoir recours à des arrêts tes que Saumur. Cependant, cela ne veut pas dire que la Charte a rendu cette jurisprudence obsolète. En fait, la Charte elle-même dispose, à l’art. 31, qu’elle « n’élargit pas les compétences législatives de quelque organisme ou autorité que ce soit ». Si une atteinte à la liberté religieuse excédait les compétences législatives d’une province avant 1982, elle les excède encore aujourd’hui.

Voici donc le cadre juridique dans lequel il faut aborder la question de la constitutionnalité, sur le plan du fédéralisme, de la Charte de la honte. Ce cadre est quelque peu incertain, notamment en raison de doutes que soulève Dupond sur la validité de la jurisprudence telle que Saumur, mais il permet, à mon avis, de soulever des doutes sérieux sur la constitutionnalité de la Charte de la honte, comme j’essaierai de le démontrer dans un prochain billet.